社会建设与民生财政

社会建设与民生财政党的十七大报告提出“以改善民生为重点的社会建设”，将社会建设与经济建设、政治建设、思想文化建设相提并论，不仅在理论上有很大创新意义，而且完全契合我国实际。

把以人为本的执政理念具体体现于“改善民生”的社会建设之中，具有鲜明的时代特色。

着眼于社会建设和改善民生，我国现阶段的政府财政，在政策取向、体制调整、手段调节等方面无疑均要有所作为；民生财政作为社会建设不可或缺的重要支撑，将以其高度的社会统筹性、利益关系矫正性和实施的速效性而发挥重要作用。

▲▲ 一、准确把握社会建设的涵义社会建设的概念，是在对我国经济社会发展进行总体概括判断的基础上提出的。

改革开放30 年，我国的社会面貌日新月异。

无论是社会成员结构，还是社会成员作为“社会人”的思想观念等均发生了很大变化。

笔者认为，要准确把握社会建设的涵义，应从以下几个方面理解：第一，社会建设突出强调“社会整体性”，以社会各阶层总体利益优化实现、社会和谐为直接目标。

如果说改革开放以来我国的社会阶层分化，产生了比较多的不同利益群体，那么，以支配财富多寡为核心区分社会地位的所谓强势群体和弱势群体，替代了以往的阶级划分法而得到社会普遍认可。

然而，如何能够代表社会全体呢？如何能够跨越社会地位界限的鸿沟，让每个社会成员都相信存在着惠之于己的理想状态的利益目标呢？这确实是摆在我们面前的一个最大的难题。

社会虽然是由不同人群、各个阶层构成的，但是我们应该强调它的总体最优。

对于有13 亿人口的中国来说，各方面的不平衡如此突出，区域不平衡、城乡不平衡，收入分配也有很大的不平衡。

怎样实现社会总体最优，代表最大多数人的最大利益，对我们来说是一个很大的考验。

突出强调社会建设的“社会整体性”，要求我们在解决经济社会发展不平衡的矛盾时，要比以往任何时候都更加关注所有社会群体的福利改善和利益诉求，尤其是要关注社会弱势群体的生存状态和情感感受。

社会就像一个大家庭，当每个家庭成员都对其有强烈的归依感，而不是感觉被边缘化时，家庭和美、社会和谐才能实现。

第二，社会建设强调满足社会成员的现实的基本需求。

人的需求既有物质需求和精神需求，也有从“社会人”角度看的个人需求和公共需求。

在社会急速转型时期，社会建设要把满足社会成员现实的基本需求作为第一要务。

在满足现实的个人需求方面，注重最基本的生存权利保障，基础教育、普遍就业、住房、医疗和养老等方面的制度建设任务艰巨。

在满足现实的公共需求方面，基本公共设施、公共安全以及公共服务等方面还应进一步建设。

党的十七大报告中提出以民生为主体的社会建设，这和满足社会成员的基本需求是一致的。

社会上人们的需求层次有很大差别，我们既不能按照最高需求来满足，也不能按照静止不变的标准来满足社会成员的基本需求。

社会建设尤其要关注社会弱势群体，社会弱势群体的基本需求得到满足，社会建设的基础就稳固了。

第三，社会建设强调实现社会的公平与正义。

社会公正是维系和谐社会关系，构筑良好社会秩序的基石，尤其是司法公正和收入分配公平更是成为社会建设的突出目标。

我们今天对于公正概念的理解，是主张机会的公平、程序的公平和结果的公平。

是三者之间的一种平衡关系，强调统筹考虑问题。

由于我国具有较长时期封建社会历史，“不患寡而患不均”的平均主义思想，特权思想以及重人伦、轻法理的观念还在人们的头脑里不同程度存在着。

崇尚社会公正，使社会主义民主法制思想深入人心，形成一种带有普遍性的社会精神气质和社会心态，正是社会建设所要达到的最终目标。

▲▲ 二、社会建设的主要内容以改善民生为重点的社会建设涉及到社会生活的方方面面，党的十七大报告提出要建设好与人民群众根本利益和现实利益直接相关的六大方面内容。

一是教育优先，建设人力资源强国。

对于世界上人口最多的中国来说，把人口大国转变成人力资源强国，是最难也是最重要的资源优化配置。

优先发展教育，建设人力资源强国，最终目标是要提高全体国民的教育水平。

虽然目前我国的教育普及程度接近中等收入国家平均水平，但基础教育尤其是经济欠发达地区的基础教育水平还比较落后。

基础教育获益的主要不是个人，而是全体国民获益、整个国家获益。

所以，我们建设人力资源强国的最重要方面是要提高全体国民的基础教育水平。

二是扩大就业规模，创造就业机会。

我国最大的特点是劳动力人数多，相对于今天的需求看，供大于求是今后一段时期内的主要矛盾。

从社会建设的角度看，单纯依靠市场机制调节解决不了劳动力过剩问题。

政府非常重大的责任是创造就业机会，增加就业岗位，特别是公益性就业岗位，如实行城市清洁工程，增加政府对城市维护财政投入，改善公共卫生环境。

还应该大力发展城乡服务业，吸纳更多的富余劳动力。

三是加大对收入分配的调节力度，增加城乡居民收入。

今天无论是地区还是城乡的收入分配差距都比较大。

反思我们的分配政策，对投机性收入增长控制不力，居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重偏低；最低工资标准和城乡最低收入保障标准也都比较低。

要加强政府对劳动工资水平的干预力度，配合政府补贴和税收调节，运用强制性行政手段，普遍地提升劳动报酬标准。

四是建立覆盖城乡的社会保障体系，奠定社会稳定的基础。

社会保障在社会建设中占据核心位置，对于具有13 亿人口的大国来说，需要逐步推进，决不能指望一下子把问题都解决。

社会保障制度的刚性特征以及“支付危机”都要在制度设计时充分予以考虑。

我国由过去的“单位保障制”过渡到“社会保障制”，需要一个社会的适应过程；由“单位人”转变为“社会人”，对社会成员的心理承受能力是一个考验；对政府承担社会保障责任更是需要一个逐步到位的过程。

在社会建设中，社会保障问题对社会弱势群体直接利益影响最大。

一个关注民生的政府，一个要取信于民的政府，责无旁贷地会以理性、务实的态度构筑起这一面社会稳定的防火墙。

五是建立基本医疗卫生制度，建设健康型社会。

健康是民生的重要方面，在社会建设中，强调要加快建立基本医疗卫生制度，也是针对上世纪九十年代推进医疗体制改革过程中出现很多问题的矫治。

比如，很大一部分人被排斥在公共卫生保障体制之外，显然妨碍了社会公平的实现。

社会生活流动性增强和社会成员健康需求的增长，使得公共卫生和基本医疗服务成为社会生活要素中的重要内容，成为社会建设的重要方面。

六是完善社会管理，维护社会安定团结。

由于我国社会发展滞后于经济发展的问题比较突出，社会建设任务繁重。

完善社会管理，通过有效的社会机制建设来解决当前的社会矛盾和社会问题是非常重要的。

完善社会管理的重点应该是健全基层社会管理体制，大力推进城乡社会组织建设，发挥好管理和服务两大职能。

▲▲ 三、加强民生财政建设，促进社会和谐发展社会建设实质上涉及社会资源要更多地配置于民生方面。

财政是政府配置资源的基本形式，财政资金投入对保障社会建设的各项任务具有直接的支撑意义。

强调民生财政建设，既是理财思维模式的一种转变，也是深化财政改革、创新财政工作思路的重要现实任务。

自从确立“公共财政”制度的改革目标模式以来，财政的职能重心和作用重点都发生了很大变化。

人们对财政“公共性”的理解和关注点也不一样。

有的偏重强调“大公共”的财政建设，筹集和投入巨额资金，建设“大城市”，发展“大交通”，办“大教育”，似乎只有规模宏大的财政资金投放，才能彰显财政的“公共性”。

也有的推崇建设“强势政府”，凡是市场偏差政府都要管，似乎财政税收手段调控功能无所不及；加之政绩考核的压力，“跨越发展”、“赶超”的冲动，使财政运行被动地陷于供求失衡的紧张状态。

民生财政关注社会普通人的现实生存需要，普通劳动者及家庭始终是社会成员的主体，政府的雄厚财力和近些年来的快速增长，最终来自于劳动阶层生产创造的物质财富。

我们说改革开放的成果要全民共享，民生财政建设就是要树立这样一种理念：财政取之于民，不能伤及民本、民生；财政用之于民，要用到老百姓现实迫切需要的方面。

在公共财政建设中构建民生财政理念，是时代发展和财政改革的要求所决定的。

从时代发展来看，改革开放以来，我国社会环境已发生了深远的变化。

随着物质财富的增加，人们的思想意识和价值判断标准也发生了许多变化。

例如，一些人心中曾经坚守的量力而行、精打细算的理财观念随之坍塌，向上要起钱来是“狮子大开口”，花起钱来贪大求洋、大手大脚；而对顾及民生方面的财政改革总是强调“财力约束”，等待“理顺分配制度” 和“配套改革”，这与时代发展的要求是格格不入的。

民生财政要求树立“民生为本、改善民生、造福于民”的理念，顺应民众公共需求增长的需要，通过进一步调整支出结构，严格支出管理和监督，将财力主要用于民生工程建设，切实有效地解决民生问题。

应该看到，随着经济社会的发展，我们在用于民生的财力增长方面还是不尽如人意的。

2003 年至2007 年五年间，全国年均财政收入增长22％，财政支出增长16.1 ％，而1998 年的教育、科技、医疗卫生支出比重为19.95 ％，到2006 年反而降到18.37 ％，1998年支农支出比重为5.8 ％，到2006年只有5.4％。

值得欣慰的是社会保障支出，从1998 年的5.5%增加到了2006 年的10.79 ％，但也不足以应对失业、贫困和人口老龄化带来的庞大的公共福利需求。

从财政自身改革要求来看，从1998 年以来，包括部门预算、政府采购、国库集中支付制度等内容的现代财政体制建设都取得了较大进展，但政府间财政分配关系实质性调整并未展开，人们对现行分税制体制的集权化色彩颇多微辞，对各级地方财政在支持民生建设方面的资金短绌也颇多无奈。

显然，财政自身的改革要回应社会建设中对民生财政的期盼，还有许多重要的任务和难题要解决。

实际上，在公共财政制度逐步确立过程中，每项改革的设计都面临着效率和公平、集权和分权的两难选择。

既得利益的累积，加大了冲破利益关系障碍的阻力；调整国民收入格局，实行向民生倾斜的分配政策，也必然成为现阶段经济社会发展赋予财政改革的历史使命。

在推进“以改善民生为重点的社会建设”过程中，众多的参与方中，政府无疑是高位主体，担当着组织领导、宏观调控的重要职责。

在政府所掌控的诸多手段中，财政无疑是对国民收入分配介入最为广泛，调控功能最强大的手段。

财政分配具有高度的社会统筹性、利益关系矫正性和政策实施的速效性，加强民生财政建设，促进社会和谐发展的基本思路是：（1）实行财政政策微调。

在保持“稳健性”的基调上，放慢财政收入增长速度，适度降低个人和企业税负，进一步清理和压缩各种不合理收费。

调整和优化支出结构，增加对社会建设方面的资金投入，通过适度增发国债、进一步盘活国有资产以及增加土地和矿产资源收益来弥补增大的财政收支缺口。

（2）优化财源结构。

支持以技术创新为推动力的现代制造业和现代服务业的快速发展，推动节能降耗，提高企业产出水平和经济效益，夯实财政收入增长的经济基础。