侦检一体化：理想与现实

摘要：近年来，理论界不少人针对公安机关与检察机关“分工负责、互相配合、互相制约”关系中存在的问题，主张我国应当借鉴大陆法系一些国家侦检关系模式，实行侦检一体化，并认为此举必将极大地推动诉讼公正的实现和诉讼效率的提高。

但是通过对国外不同侦检关系模式进行深入地考察和对我国侦检关系现状及论者所主张的未来变革进行细致地分析，不难发现，理想与现实相差甚大，“侦检一体化”的主张值得思考。

关键词：侦检关系，一体化，理想，现实
“侦检一体化”又称“检警一体化”，是近年来理论界提出的关于侦、检关系模式的一种学术观点。

不少人主张我国也应当实行“侦检一体化”，以取代公安机关与检察机关相互之间“分工负责、互相配合、互相制约”的侦检体制，并认为不论国外实行侦检一体的国家，还是我国实行“侦检一体化”之后，刑事诉讼的公正与效率将得到极大提高。

果真如此吗？本文按照“侦检一体化”论者的思路，用比较和分析的方法拟对此进行考察，以探求“侦检一体化”的理想与现实是否统一。

一、“侦检一体化”之含义
关于“侦检一体化”之含义，理论界大致有两种观点：一种是侦查机关与检察机关在组织机构上的一体化。

此观点主张，“侦检一体化”是指“公安机关的行政职能与司法职能应当分离，这就是治安警察与刑事司法警察的分立，将刑事司法警察从公安机关中剥离出来，按照检警一体化的原则，受检察机关节制；”[1]“在司法体制改革中，就应当将承担侦查职能的司法警察划归检察机关领导和管理，即采取司法警察与治安警察分离制度，对现行公安管理体制进行分流重组。

”[2]另一种是侦查机关和检察机关在职能上一体化。

此观点认为，“所谓检警一体化，既不是要取消检察机关由公安机关取而代之，也不是要将公安机关合并到检察机关之中，而是在保留现有机构设置的格局下，打破公安机关和检察机关之间的独立性，建立两机关之间的有机联系，对它们在刑事追诉活动中的地位和关系进行重新定位和调整；”[3]“所谓检警合一，并不是强调检察院和警察机关在组织上的合而为一，而是意味着检察院集侦查权和控诉权于一身，检察院是法定的侦查权主体、形式上的侦查机关；而警察机关作为实质的侦查机关，仅是为帮助检察院行使侦查权而设的‘辅助机关’，警察机关的任务就是协助检察院侦查犯罪或受检察院的指挥、命令侦查犯罪。

”[4]
虽然存在以上两种观点，但第二种观点为绝大多数学者所主张或认同，包括有的原来主张组织机构一体化的学者，后来也转向职能一体化的观点，明确表示：“侦检一体是检察机关与公安机关职能上的一体，而不是体制上的一体。

”[5]为此本文仅就侦检职能一体化的观点展开分析、评述，不再涉及侦检组织机构一体化的观点。

既然“侦检一体化”指的是侦查机关和检察机关在职能上的一体化，那么这种职能一体化的具体内容又是什么？持此主张的学者认为，职能一体化应包括宏观和微观两方面的内容。

在宏观上，侦检职能一体化的内容是检察领导、指挥、监督侦查，即检察院是侦查程序的主导和中心，领导、指挥警察按照法定的侦查程序和规则进行侦查活动，并对警察是否遵守法定侦查程序进行监督。

在微观上，侦检职能一体化具体包含以下内容：
（1）检察机关对立案、撤案、结案的决定权。

检察机关对刑事案件的立案、撤案、结案要有一个统一的审查机制。

任何刑事案件的立案或不立案，应当由检察机关作出决定，而不应由公安机关自行决定，使检察机关统一掌握侦查活动的启动权；同时，立案后如果侦查机关欲撤销案件，必须由检察机关批准，检察机关不同意撤案的，侦查机关应继续侦查，不得拖延。

此外，对于案件侦查终结及如何结案也应由检察机关决定。

总之，为了防止公安机关滥用职权或懈怠自己的职责，应当由检察机关统一掌握侦查活动的启动和终结权。

（2）侦查指挥权。

公安机关及侦查人员在侦查活动中，不能自行其是，而应当听从检察机关及检察人员的指挥。

（3）直接侦查权。

检察机关不仅有权指挥侦查，而且有权对其认为必要的案件直接进行侦查，并且在侦查过程中，需要警察协助时，警察有义务予以协助，不得拒绝。

（4）要求补充侦查权。

在审查起诉和法庭审理过程中，如果检察机关认为所涉案件证据不足，需要补充侦查的，可以命令侦查机关补充侦查，侦查机关不得推诿或拒绝。

（5）要求警察出庭作证权。

在法庭审理过程中，出庭支持公诉的检察官如果认为需要负责勘验、检查、鉴定、搜查、扣押、讯问的警察出庭作证，则有权要求警察出庭作证，以支持检察机关的刑事追诉活动。

从上述侦检职能一体化的具体内容可以看出，虽然其并不主张侦查机关与检察机关在组织机构上一体化，两机关可以分立并存，但其实质则是，在刑事案件的侦查活动中，检察机关及检察人员居于领导、指挥、监督的地位，而侦查机关及侦查人员处于被领导、被指挥、被监督的地位，相互之间完全是一种主从关系。

有的学者把侦检一体化的实质定位于“服务与被服务”的关系，认为侦检一体化要求“侦查机关摒弃侦查本位主义，全力服务公诉职能”，这种表述是不准确的，不能揭示侦检一体化的实质。

因为即使按照侦检一体化论者的分类，不论是实行侦检一体的国家还是实行侦检分离的国家，侦查并不是独立的诉讼功能，而是为公诉服务的，最终都要接受公诉的检验。

这是由刑事诉讼的控诉职能所决定的。

因此，对侦检一体化的认识必须从检察机关与侦查机关之间的主从关系上把握，而不是从双方的业务关系来理解。

二、“侦检一体化”论者的理想
“侦检一体化”论者提出“侦检一体化”的主张，除了从侦检关系及其在刑事诉讼中的职能的角度进行论证外，大多都以国外实行“侦检一体化”的国家为样本，作为其存在的实体依据和价值标本。

他们认为，国外实行“侦检一体化”的国家，对其刑事诉讼活动主要有以下作用：
（1）有利于提高案件侦查质量和起诉准确率。

一般以为，警察在侦破案件方面具有充分的人力、物力资源以及丰富的实践经验和科技手段，但法律知识相对不足，而检察官具有较高的法律水平和证据意识，熟悉庭审规则和要求。

但在侦检分离的体制下，检察机关和警察机关互不隶属。

警察进行侦查活动不重视从有利公诉的角度调查取证，只要破了案就万事大吉，不能按照法庭上支持公诉的需要收集证据。

这就使案件侦查质量和案件的起诉率大为降低。

实行“侦检一体化”模式，可以最大限度地整合两部门的资源，警察在检察人员的指挥、指导下从庭审举证的角度进行侦查、调查取证，为决定起诉和出庭支持公诉奠定了坚实的基础，使案件侦查质量和案件的起诉率大大提高。

（2）有利于保障审前程序中犯罪嫌疑人的人权。

警察在追求破案率的利益驱动下，往往会采取一些不正当甚至非法的强制措施或侦查手段，不可避免地侵犯犯罪嫌疑人的人权。

实行“侦检一体化”，检察领导、指挥、监督侦查，可以有效地制约、监督侦查活动，防止侵犯犯罪嫌疑人合法权益的行为发生。

（3）有利于提高诉讼效率。

在现代社会，刑事犯罪率的居高不下以及犯罪控制资源的相对短缺，对刑事追诉的效率提出了更高的要求。

在“侦检一体化”模式下，刑事审判前的侦查阶段和审查起诉阶段合并为一个阶段。

“在检察机关直接指挥警察进行的侦查活动中，审查起诉与侦查同步完成；在警察机构在检察机关监督下自行完成的侦查活动中，审查起诉可以在侦查结束后立即进行，”
[6]可以迅速做出起诉或不起诉的决定，减少了诉讼环节和诉讼资源的投入，节约了诉讼成本，势必大大提高诉讼效率。

“他山之石，可以攻玉”。

“侦检一体化”论者引述国外“侦检一体化”的例证，是为了解决我国侦检分离，公安机关与检察机关“分工负责、互相配合、互相制约”存在的问题。

他们认为实行侦检一体化，将对我国审前程序产生积极、重要的意义：
（1）有利于加强对立案、撤案、结案的控制，防止侦查人员滥用职权。

在我国现行侦检关系模式下，“检察机关与公安机关在刑事诉讼法确定的立案管辖规范的限制下，只能各自独立地进行各自的侦查活动，而互不隶属、互不协作、互不提供有效的帮助；公安机关实际上拥有独立的立案权和撤销案件的权力，在启动侦查和终结侦查的问题上根本不顾及检察机关的观点。

”[7]这就造成了公安机关在立案、撤案、结案时随意而为、滥用职权。

在实行侦检一体化模式后，“建立检察机关对立案、撤案、结案统一审查制度，防止执法机关擅自枉法分流刑事案件，这既是侦、检一体化模式的重要内容，也是检察机关发
挥其法律监督职能的重要形式。

”[8]
（2）指导侦查人员树立证据意识、起诉意识，提高案件侦查质量和起诉率。

在我国现行司法体制下，由于实行极端的“侦审阻断制”，公安机关与法院并不发生直接业务关系，警察也不出庭作证。

这就导致警察对法庭上的证据要求和举证、质证规则并不熟悉，也不重视和关心。

由于远离法庭，侦查人员庭审意识、证据意识薄弱，案件侦查质量往往难以满足庭审的要求。

实行“侦检一体化”，检察领导、指挥、监督侦查，“在这个过程中，是否立案，需要什么证据，证据的获得手段，有罪证据是否充足以及是否有必要提起公诉等一系列问题，都是由检察官决定的。

检察官从控诉的有效性这一角度，来组织和指挥刑事侦查程序中证据的收集，而刑事警察有义务在检察官的指挥下进行刑事侦查活动。

”[9]这样，势必大大提高案件的侦查质量和起诉率。

同时，在法庭审判过程中，检察官根据需要有权要求警察出庭作证，更有利于支持公诉。

（3）有利于增强侦查活动的合法性，防止侦查人员违法办案，保障犯罪嫌疑人的人权。

在我国“分工负责、互相配合，互相制约”的侦检关系模式下，公安机关与检察机关实际上是一种平行关系。

而在实践中，由于历史和现实的原因，公安机关地位托大，甚至与检察机关分庭抗礼。

检察院难以对公安机关的侦查活动进行有效的监督、制约，而我国又没有建立法官控制侦查的司法审查机制。

加之破案压力的重负，公安人员滥用权力、刑讯逼供、非法取证等现象时有发生，严重侵犯了犯罪嫌疑人的基本人权和合法权益。

在“侦检一体化”模式下，“检察机关从侦查开始就关注诉讼程序的发展，对立案、撤案、刑事强制措施的使用以及取证等侦查行为能够进行有效的同步监督，而非事后监督或无法监督，有利于及时发现并制止侦查过程中的违法行为，既保障了庭审证据来源的合法性，又保障了被疑人权益。

”[10]其次，由于实行“侦检一体化”，控诉方的权力大大增强，为了保持控辩双方的平等对抗，避免犯罪嫌疑人的客体化，有必要引入法官的司法审查，使法官以第三人的身份介入侦查程序，监督、制约整个侦查过程，就侦查行为及有关强制措施的适当性、合法性问题最终做出裁决。

从根本上制约警察的非法行为，保护犯罪嫌疑人的合法权益不受侵犯。

再次，实行“侦检一体化”，审判前的两个诉讼阶段合并、简化为一个阶段，大大缩短了诉讼进程，使嫌疑人能获得迅速的审判并得到一个确定的判决。

在没有保释制度的中国，迅速审判意味着羁押期限的缩短，能使嫌疑人尽快恢复自由。

这也保障了犯罪嫌疑人的权利。

（4）有利于提高诉讼效率。

目前，我国检察机关与侦查机关在整个审前程序中严重脱节，甚至互相扯皮。

检察机关不能及时地从公诉的角度对侦查进行指导和及时发现问题，致使案件退回补充侦查率高，重复劳动严重，浪费了有限的司法资源，拖延了诉讼进程，使诉讼效率大为降低。

实行“侦检一体化”可以从两个方面提高诉讼效率：一是缩短诉讼进程，使审判前的两个诉讼阶段合并、简化为一个阶段；二是检察机关可以从诉讼一开始就介入侦查，了解熟悉案情，及时与侦查人员进行沟通，解决在侦查过程中遇到的实际困难和法律问题，从提起公诉的角度对侦查工作提出要求，使收集证据、保全证据等活动符合庭审中举证、质证的要求，并迅速做出提起公诉或者不起诉的决定，必将大幅提高诉讼效率。

三、“侦检一体化”的现实
仅从理论上看，“侦检一体化”具有明显的优点和价值：既能提高诉讼效率，又能保障犯罪嫌疑人的权利，实现了公平与效率的结合，是一项近乎理想的制度。

但这项制度在国外的实施情况如何？是否真的像“侦检一体化”论者所描述得那样？不妨让我们从以下几个方面考察分析：
（1）在实行“侦检一体化”的国家，“侦检一体化”只是名义上的，而不是实质上的，甚至可以说是徒有其名。

正如“侦检一体化”论者所引述，在德国、法国、意大利、日本等国的刑事诉讼法上确实有“侦检一体化”的大量明确规定，但是规定是规定，实际是实际。

如同德国著名刑诉法学家赫尔曼教授所言：“在阅读刑事诉讼法文本时，我们不能陷入一种天真的法律实证主义思想，认为实际中的刑事诉讼程序在任何一个方面都是与法律的规定相吻合一致的。

我们应当把刑事诉讼程序视为一种具有生命的有机体，它如同其他任何一个在社会中产生功能的系统一样，时刻在经受着变化，也常常以偏离法律规定的方式自己在发生变化。

”不仅如此，他还以德国的检警关系来说明这一观点：“《德国刑事诉讼法典》第163条规定，在侦查刑事犯罪行为范围内，警察只担负着辅助检察院的责任，只能作出‘不允许延误’的决定，对自己的侦查结果应当‘不延误地’送交检察院，由检察院进行进一步侦查。

然而实际情况却是警察常常自主地把侦查程序进行到底，然后才向检察院移送侦查结果。

而对于检察院来讲，
如果没有足够的人员，它也根本不可能执行刑事诉讼法所规定的程序模式。

“[11]据实际考察，德国侦查程序的主宰者为司法警察而非检察官。

警察可以独立而不受影响地从事犯罪侦查，全部犯罪案件中约有70是由警察单独侦查。

而且警察侦查的结果通常被检察机关照单全收，甚至移送起诉书引用的法律条文也少有改动。

大部分不起诉处分实际上是由警察局做出的，只不过因法律规定而在表面上由检察机关制作不起诉处分书。

[12]在法国，检察官在实践中实际上很少干预司法警察的侦查。

在日本，检察官受理的案件中，由警察移送的案件占99.7，直接受理的案件只占0.3.[13]检察机关对移送案件的补充侦查也只是建立在警察侦查基础上的法律性、规范性、规制性的侦查，而事实性的侦查还是由警察来完成。

以上不难看出，所谓的“侦检一体化”即使在国外也只存在于法律中而不存在于实践中。

（2）如果以起诉率的高低判断、评价案件的侦查质量，在实行“侦检一体化”的国家，刑事案件的起诉率并不高。

从理论上讲，实行“侦检一体化”后，由检察官领导、指挥、监督侦查，使得侦查工作更符合起诉的要求，侦查质量必然提高，起诉率自然就上去了。

但事实并非如此。

以德国、日本为例，刑事案件的立案数是很大的，但起诉率并不高。

自1981年至1997年德国检察机关历年审查起诉的案件中，审查后决定起诉到法院的案件最高比例是19.0（1982年），最低比例是12.3（1996年、1997年），其他绝大多数的案件则采取不起诉等其他方式处理。

[14]在日本，据有关统计资料表明，2002年日本检察机关受理审查起诉的案件中，决定起诉的占45.1，决定不起诉的占43.0，移送家事法院处理的占11.9；2003年决定起诉的案件占37.5，决定不起诉的案件占35.6，移送家事法院及作其他处理的占26.9.[15]这些数据说明，如果以起诉率的高低判断、评价案件的侦查质量，即便是实行“侦检一体化”的国家，起诉率并不高，进而其侦查质量是否也不高呢？
（3）并非只有实行“侦检一体化”的国家才对犯罪嫌疑人的权利提供有效的保障，实行侦检分离的国家也能提供同样的保障。

①都赋予犯罪嫌疑人以沉默权。

沉默权是当今世界大多数国家都明确规定的犯罪嫌疑人享有的一项基本诉讼权利，并为国际公约所确认。

如德国《刑事诉讼法》第136条规定：“初次讯问开始时，要告诉被指控人所被指控的行为和可能使用的处罚规定。

接着应当告诉他，依法他有就指控进行陈述或者对案件不予陈述的权利。

”又如日本宪法第38条规定：“任何人都不能被强迫要求作出对自己不利的陈述。

”再有美国宪法第五修正案规定：“任何人都不得被迫在任何刑事案件中成为反对他自己的证人。

”此外联合国《公民权利与政治权利国际公约》第14条第3款庚项规定：
“任何人享有不被强迫做不利于他自己的证言或强迫承认犯罪的权利。

”总之，不论实行侦检一体还是侦检分离的西方各国，都在法律上规定犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼中享有沉默权。

不仅如此，西方各国还通过一系列的配套措施保障嫌疑人沉默权的实现。

具体有：询问前明示沉默权的告知义务；讯问时的律师在场或录音、录像制度，以证明犯罪嫌疑人是自愿供述，而不是被强迫供述；采取证据排除规则，将包括采用刑讯逼供或其它侵犯沉默权方式取得的口供予以排除；明令禁止不得因嫌疑人保持沉默而对其作出不利的裁决。

②都赋予犯罪嫌疑人享有律师帮助权。

西方各国无论侦、检机关是何种关系，都一律在立法上明确规定犯罪嫌疑人享有律师帮助权，并且建立了一整套配套措施保障嫌疑人获得律师帮助。

主要有：第一，司法人员负有告知犯罪嫌疑人获得律师帮助的义务；第二，对犯罪嫌疑人与辩护律师的会见及谈话不仅提供及时便利条件，而且予以保密；第三，建立值班律师制度，为犯罪嫌疑人寻求律师帮助提供方便，对于那些请不起律师的嫌疑人，国家免费为其指定律师。

③都对强制措施及特殊侦查手段实行司法审查。

为了防止侦查机关滥用职权，西方各国不论是实行侦检一体的大陆法系国家还是实行侦检分离的英美法系国家，都建立了对强制措施及特殊侦查手段的司法审查制度，即侦查机关或侦查人员拟对犯罪嫌疑人采取逮捕、拘押等人身强制措施及搜查、监听等特殊侦查手段，除紧急、特殊情况外，都必须事先取得法官许可。

以上可见，无论是实行侦检一体还是实行侦检分离的国家，在对犯罪嫌疑人权利的保障上都是一致的，甚至在实行侦检分离的国家如美国，在某些方面比实行侦检一体的国家对犯罪嫌疑人权利的保障还要充分。

这足以说明，能否有效保障犯罪嫌疑人的权利与实行什么样的侦检关系模式并无内在的必然联系。

（4）国外诉讼效率的高低并不取决于是否实行“侦检一体化”的体制。

不可否认，总体上讲，无论实行侦检一体的国家还是实行侦检分离的国家，其诉讼效率一般都比较高，但这主要是通过以下三个方面而不是通过“侦检一体化”来实现的：
①严格控制对犯罪嫌疑人的审前羁押。

不论大陆法系还是在英美法系国家，都对审前羁押进行严格的控制。

羁押不仅要具备合法性，还要具备必要性，并且须经法官审查决定。

当发现羁押并无必要时，则断然不批准羁押。

在英美等国，保释是嫌疑人的一项基本权利，控制审前羁押主要是通过保释来实现的。

大部分犯罪嫌疑人都能获得保释而不被羁押，“大约只有10的嫌疑人在逮捕后一直被关押到法院生效裁判产生之时。

”[16]在意大利，司法机构只能对那些可能被判处三年有期徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人采取羁押性的强制措施。

为了减少审前羁押，法国在1970年建立了旨在替代审前羁押的司法管制制度。

主要包括以下措施：限制行动自由，如禁止离开指定的区域；要求嫌疑人向指定的机构进行定期报到；限制嫌疑人的某些法律资格；禁止嫌疑人与指定的某些人进行交往、联系、会见；要求提交保证金，以作为释放的附加条件；要求嫌疑人服从某些医疗检验、治疗，尤其是戒毒治疗；要求提供经济上的预付费用，以便使被害人的经济利益得到及时补偿。

通过这些司法管制措施，使得预审法官在羁押之外有更大的选择替代性强制措施的余地，从而使羁押的适用尽可能地减少。

[17]在德国，审前羁押贯彻比例性原则，羁押要与所犯罪行的轻重、嫌疑程度的大小等相适应。

只有当“如果对相对人不施加任何限制或者施以较弱较轻的限制，则无法取得预期的结果时，才能允许对所涉及的人的基本权利进行限制”。

[18]
②对已被羁押者实行严格的时间限制或定期复查，对不当羁押及时予以解除。

西方各国对于审前羁押的控制，不仅在羁押前实行严格的司法审查，力求最大限度地减少审前羁押，而且对于已被羁押者也有严格的时间限制或实行定期复查，防止审前羁押的恣意延长、无限扩展，使羁押期限与诉讼期限严格分离，羁押期限并不会随着诉讼期限的延长而延长。

根据英国法律规定，嫌疑人在起诉前被警察羁押的最长时间为96小时。

并且这个羁押期限一旦被违反，被告人将立即获得保释。

德国法律规定，未决羁押一般不得超过6个月，当6个月的羁押期限届满之后，如果法院认为有必要或者检察机构申请继续羁押的，有关延长羁押期限的问题应由州高等法院裁决。

州高等法院必须听取被告人、辩护人的意见，一般还要举行专门的言词听审程序，允许被告人、辩护人与检察官进行辩论。

在实体上，州高等法院要做出延长羁押期限的裁决，还必须满足一些特殊的理由。

如果州高等法院决定对被告人延长羁押期限，还必须至迟在3个月内就羁押的合法性重复举行司法审查。

日本法律对羁押期限做出了较为严格的限制性规定。

原则上，自检察官提出羁押请求之日起，到提起公诉之前，羁押期限不得超过10日。

检察官认为有不得已事由的，可请求法官延长羁押，但延长的期限总计不得超过10日。

对于日本刑法第二编第二、三、四、八章规定的重大犯罪案件，依据检察官的请求，法官可以将羁押期限再次加以延长，再次延长的期限总计不得超过5日。

由此，提起公诉之前的羁押期限最长不超过25日。

③大量案件或者通过不起诉，或者通过简易程序审理结案，只有极少数案件通过普通程序审理结案，从而使案件得到合理分流，不仅提高了诉讼效率，而且保障了诉讼公正。

如前所述，在西方各国，大量案件通过不起诉予以结案。

如在德国，起诉的案件占案件总数不到百分之二十，日本起诉的案件也不到案件总数的一半。

这样，大量的案件在起诉阶段就被消化。

即使被起诉的案件，大部分也是经过简易程序审理完毕，只有少数案件通。