论我国湿地保护中的冲突及对策

论我国湿地保护中的冲突及对策□陈红军（湖北工业大学经济与政法学院湖北・武汉430068）摘要随着环境的日益恶化，人们逐渐认识到湿地作为一种独特生态系统的重要性，并通过立法对其进行保护。

然而，在我国湿地保护过程中，仍然存在着一些冲突，主要表现在价值、立法、权属、管理等几个方面。

消除上述冲突并提出相应对策，在当前的湿地保护状况下无疑具有重要意义。

关键词湿地保护冲突对策一、我国湿地保护制度的现状地球上的生命,主要依靠三大生态系统支持,它们分别是森林、海洋和湿地，其中森林和海洋一向倍受人类关注，而湿地却一直未能得到人们足够的重视。

长期以来，人们只是将湿地视为由水、土地、生物构成的简单组合，没有意识到湿地的整体性与整体功能。

因此，在法律中并无单独的“湿地”概念，法律只是分别对湿地各构成要素作出规定。

随着环境的日益恶化，人们逐渐认识到湿地作为一种特殊资源的稀缺性和重要性，湿地作为一个单独的整体性概念逐渐被各国法律所接受，对湿地的法律保护也提上了立法日程。

1971年2月2日，《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（以下简称《湿地公约》），即《拉姆萨尔公约》，在伊朗的拉姆萨尔签署成立。

《湿地公约》是一个国际性的湿地保护公约，其主旨是保护具有国际意义的湿地资源，特别是作为水禽栖息的湿地。

根据《湿地公约》，“湿地是指天然的或人工的、永久的或临时的沼泽地、泥炭地、或水域地带，带有静止或流动的淡水、半咸水或咸水水体，包括低潮时水深不超过6米的海域。

”我国正式加入《湿地公约》是在1992年，成为该公约的第67个成员国。

在加入《湿地公约》之前，我国法律中并未将湿地整体作为专门的保护对象，法律中也没有“湿地”这一概念，与湿地有关的规定则散见于各种层次的法律之中，如《宪法》、《环境保护法》、《民法通则》、《刑法》等基本法，以及《土地管理法》、《水法》、《农业法》、《渔业法》、《草原法》、《森林法》、《野生动物保护法》、《水产资源繁殖保护条例》、《河道管理条例》等自然资源法。

我国加入《湿地公约》之后，湿地才逐渐进入立法者的视野，一些法律中开始陆续使用“湿地”概念，将其作为一个单独的对象加以规制。

如《自然保护区条例》第10条第3款规定：“具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠”应当建立自然保护区；《海洋自然保护区管理办法》第6条第4款规定：“具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地”应当建立海洋自然保护区；而且1999年修订的《海洋环境保护法》，不仅明确提出了对“滨海湿地”的保护，还在附则中对该概念做了具体解释。

一些地方也开始针对湿地进行立法活动，产生了诸如《黑龙江省湿地保护条例》、《甘肃省湿地保护条例》、《江西省鄱阳湖湿地保护条例》、《上海市九段沙湿地自然保护区管理办法》等专门针对湿地保护的地方性法规。

虽然目前我国已有多部法律、法规涉及到与湿地相关资源（包括湿地水资源、土地资源、动植物等）的保护，但是我国并没有一部专门的针对湿地进行保护的全国性立法。

虽然出现了一些专门针对湿地的地方性法规，但毕竟其层次不高，缺乏通盘考虑，而且大多带有应急性特征。

由于我国立法将湿地保护规定在众多的法律、法规之中，不同法律、法规之间在协调方面还存在着一些问题，于是在湿地保护的立法和实践中产生了一系列的冲突。

二、我国湿地保护中的冲突（一）湿地价值冲突传统资源法对自然资源的利用主要是从经济效用的角度加以考虑，甚少考虑资源的生态价值，其目的在于如何更好地对资源进行开发、利用而非保护。

在重利用轻保护的思想导向下，因不合理地开发利用导致湿地面积和资源日益减少，功能和效益下降，生物多样性丧失。

中国频繁发生洪涝、干旱、赤潮、沙尘暴、荒漠化，也与许多湿地消失和变化密切相关。

生态恶化给经济造成的损失，约占国民生产总值的4%至8%。

其实，任何资源都既有经济价值又有生态价值，兼顾二者，使其相得益彰是现代环境法的基本目的所在。

湿地之所以作为独立概念被提出来并予以特别保护，原因在于其独特的生态功能所带来的巨大价值。

湿地是由水、土壤、生物等资源构成，这些资源当然同其他普通的水、土地或生物一样具有经济价值，可以为人类开发利用，但却不是任何由水、土地、生物构成的生态系统都具有湿地那样的纳垢净污、调节气候、生物多样性等功能，而这正是湿地区别于一般资源的根本价值。

（二）湿地立法冲突作为一种特殊资源，湿地功能的发挥在于其诸要素之间相互制约、相互联系所形成的生态系统整体的作用，单单对其各个要素分别立法并不能真正达到湿地整体保护的后果。

经济与法351传统立法模式中没有将湿地作为一个独立的保护对象加以考虑，只是对湿地各构成要素分别加以规定，在内容上必然缺乏对湿地整体的考虑。

我国的宪法、刑法和民法中，虽然明确了资源保护与可持续利用在国家法律中的重要地位，也涉及了与湿地相关的资源类型，但湿地概念并未通过立法的方式予以确定，更谈不上确定具体调整湿地保护与合理利用的法律关系。

在国家和地方已出台的一些法律法规中即便有与湿地相关的条款、条例，却十分分散，不成系统，不少规定还互相交叉，有的甚至互相矛盾，造成了湿地管理的混乱与无章可循，因此目前急需一部关于湿地资源保护的专门的全国性法律。

（三）湿地权属冲突湿地作为一种公共资源，其产权和边界不清晰，各个社会阶层和利益群体都在以不同的方式向湿地索取效益，长期以来，根本没有考虑资源过度利用和合理保护的问题。

湿地作为公共资源属国家所有、属全民所有，甚至属全人类所有，牵涉到当代人和下代人的利益，不能也不应该只从局部利益、眼前利益考虑。

对这样的公共自然资源，一些人只知道索取，不懂得回报，对湿地的许多重要功能，由于受到认识和科技水平的限制，我们目前还没有完全认识。

当前，一些地方直接把建设用地也瞄向湿地，甚至我们的国际重要湿地和自然保护区，严重影响了湿地保护的正常秩序。

（四）湿地管理冲突我国目前尚无专门针对湿地保护的全国性法律，由于湿地是整个生态系统的重要组成部分，每个湿地本身又是一个个包含有水、土地、动植物等资源在内的相对独立的生态系统，所以，国家有关土地和其他自然资源的开发、利用以及保护、管理的所有立法也都适用于湿地。

我国从中央到地方的资源立法传统上都有一个特点，就是以部门立法为主导，有多少部门就有多少法，资源法呈割据状态。

有关湿地资源，土地资源依照《土地管理法》，林地依照《森林法》，草原依照《草原法》，水资源依照《水法》，水面依照《渔业法》，海域依照《海域使用管理法》，野生动植物依照《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》。

各部门的立法受到其管理权限、协调能力和部门利益的局限性，使得资源难以获得统一的管理，这和资源的生态属性是不相符的。

2003年8月1日起施行的《黑龙江省湿地保护条例》把省林业行政主管部门确定为全省湿地行政主管部门，显然有些勉为其难。

三、消除冲突的法律对策（一）生态优先与补偿机制根据中国人口、资源、生态和环境的现状，以维护湿地系统生态平衡、保护湿地功能和湿地生物多样性，实现资源的可持续利用为基本出发点，坚持“全面保护、生态优先、突出重点、合理利用、持续发展”的方针，充分发挥湿地在国民经济发展中的生态、经济和社会效益。

湿地既具有经济效益，又具有生态效益。

很多时候，湿地的经济效益与生态效益不能在同一时点上产生，经济效益的实现意味着生态效益的终结。

为此，人们在开发利用湿地资源，追求其经济效益的同时，应对生态效益进行补偿，建立生态效益补偿机制，对因开发利用资源而遭到破坏的湿地除了实施生态补偿费制度外，还必须限期恢复和维护湿地生态平衡。

（二）制定一部专门的关于湿地保护的法律对于某一社会关系是否有必要通过立法进行调整，即制定一部专门的法律来规范某一社会关系，我们可以从以下几个方面来考虑：是否已经有相应法规对其进行调整；现行法规涵盖的关涉此类社会关系的调整对象是否已经周全；现行法规对这些对象是否有管理交叉；不同法规对同一对象的调整措施是否冲突；现行法规对该社会关系是否已有足够的调整力度等等。

鉴于我国湿地保护的紧迫性，并且目前仍然缺乏一部相关的法律以湿地作为调整对象对湿地进行保护和管理；而现行相关立法将湿地资源的保护和管理分散于众多的法律法规中，这就导致了众多法律规定缺乏协调统一性，容易产生冲突；这也导致了我国对湿地的法律保护缺乏必要的力度。

由此可见，在我国制定一部专门针对湿地保护的全国性法律，实属势在必行。

（三）湿地土地权属制度湿地土地权属问题，应按非保护区湿地和保护区湿地区别对待。

对于非保护区湿地，应严格按照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的相关规定处理。

而对于保护区湿地，由于我国湿地保护区土地所有权问题已严重影响了保护区管理机构对湿地资源的有效管理，所以要解决这一问题，我国应借鉴国外经验，即国家在建立保护区时，应赋予湿地保护区管理机构土地所有权，使保护区管理机构有足够的权利对保护区内所有资源进行管理。

而其他行政部门以及当地社区应当在保护区管理机构的指导下，对保护区资源进行合理的开发和利用，这样才能真正实现对湿地保护区的有效管理。

（四）理顺管理体制由于湿地这一概念外延广泛，而且，湿地中蕴涵大量的资源，包括水、土地、野生动植物等资源，对这些不同地域、类型的生态环境以及各种各样的资源进行保护和管理，需要广泛的专业知识，因此，为了确保对各类生态环境和资源保护的专业化，必须由多部门进行管理。

建立有效的湿地保护管理协调机制是涉及中国湿地保护和利用的发展目标是否顺利实现的关键因素，也是湿地保护事业发展的重要保障条件之一。

湿地资源保护和合理利用管理涉及到多个政府部门和行业，关系多方的利益，政府部门之间目前急需在管理方面加强协调与合作。

综上所述，解决湿地保护中的冲突问题，构建完善的保护、利用和管理制度，在湿地资源面临严峻挑战的今天，无疑具有重要的意义。

参考文献：[1]朱建国.我国湿地保护立法的意义、现状及几点建议.中国土地科学.1999年1月.[2]宋国光.合理利用和保护我国的湿地.国土经济.2003年4月.[3]李彧挥.湿地保护区土地所有权问题的探讨.中南林学院学报.2002年12月.[4]姜文来.我国湿地资源开发生态环境问题及其对策.中国土地科学.1997年7月.经济与法352。