西方政府治理的新模式
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皮特斯在《政府治理的模式》（原书名为《治
理的未来：正在出现的四种模式》）一书中把传统
的公共行政模式称为“旧时代的宗教”，认为该模 式至少有如下六大信条： （1）非政治化的文官制度以及政治与行政二分
法和文官的“中立能力”；
（2）层级和规则，即强调官僚组织的严格的等
级制及对文官和政府的控制；
（3）组织的永久性和稳定性，特别是文官的“终身受 雇”的观念； （4）以一种体制化的文官制度作为治理的法人团体； （5）外部管制，即文官应绝对服从政治家（政务官） 的命令； （6）结果和服务的平等，尤其是人事管理强调在整 个文官系统中有相似资历的雇员应得到相同的 报酬。
首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体 制（科层制）已被证明为是一种过时、僵化和无
效率的政府体制模式，有如奥斯本、盖布勒在
《改革政府》一书中所说：工业时代发展起来的
官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥
系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费
严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知
识密集的90年代已不能有效地运转了。
英美的行政改革和欧洲大陆更广泛的官僚制
模式（它形成18世纪中叶的普鲁士），形成了一 个在20世纪初被采用、并支配了20世纪的大部分 时间的传统的公共行政模式。该模式的理论基础 则是马克斯· 韦伯的官僚制（科层制）理论和伍德
罗 ·威 尔 逊 的 政 治 一 行 政 二 分 法 。
2．传统的公共行政模式的基本特征
及高层文官的政治任命打破了文官政治上中立的信
条。
最后，传统的人事行政模式也发生重大变化，
公务员（文官）的永业（终身受雇）观念已被打
破，合同雇佣、临时雇佣成为重要的用人方式。
“新公共管理”实践模式在某种意义上正是为了
克服传统的公共行政模式的弊端而出现的，它是
当代人类社会发展尤其是公共管理实践变化的必 然产物，与旧模式相比，“新公共管理”模式更 具现实性和生命力。
“新公共管理”运动起源于英国、美国、澳
大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃 至全世界。有如著名公共管理学者胡德（C· Hood） 所说，新公共管理并不是由英国单独发展起来的， 而是70年代中期以后公共管理领域中出现的一种
其次，政府机构作为公共物品及服务的唯一提
供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机 构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的 政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞 争。 再次，政治与行政的分开在实践中是难以做到 和不现实的。在当代，公共官僚（文官）日益卷入
政策制定（政治事务）之中，文官的政治化趋势以
我国市场经济的发展特别是加入 WTO 的现实， 要求转变政府职能、规范政府行为，形成新的政府 管理或治理模式，分析西方“新公共管理”运动的 经验教训，借鉴其理论、方法及模式中的合理因素， 其实践意义是不言而喻的。
一、传统的公共行政模式及其弊端
1．传统的公共行政模式形成 传统的公共行政模式形成于19世纪末20世纪初， 它的起点可以追溯到19世纪中后期英国美国的行政改 革，尤其是1854年英国的诺思科特—特里维廉报告以 及1883年美国的《彭德尔顿法》（《文官法》）。
西方政府治理的新模式
导言
20世纪最后的20余年，为迎接全球化、信
息化、国际竞争加剧的挑战以及摆脱财政困境
和提高政府效率，西方各国相继掀起了政府改 革的热潮。
西方各国政府改革都有一个相同或相似的基本
取向——采用工商管理的理论、方法及技术，引入市
场竞争机制，强调顾客导向以及提高服务质量为特征 的“管理主义”（ Managerialism ）或“新公共管理” （New Public management：NPM）。这场改革使支 配了20世纪大部分时光的传统的公共行政模式向“管 理主义”或“新公共管理”模式转变。
二、“新公共管理”运动
1．“新公共管理”运动的兴起 自70年代末80年代初以来，西方各国掀起了
政府改革（行政改革）的浪潮。代表工业化国家
Байду номын сангаас的经济合作与发展组织（OECD）在1993年的一
份调查中，发现它的24个成员国都处于行政改革
的浪潮中。
经合组织1995年度的公共管理发展报告《转 变中的治理：OECD国家的公共管理改革》声称： 经合组织国家的公共管理改革具有一个已经发展 起来的共同的议事日程，这就是“管理主义”或 “新公共管理”。它往往被人们描述为一场追求 “三E”（Economy, Efficiency and Effectiveness， 即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。 “新公共管理”既成为当代西方政府改革的基本 趋势，又是一种正在成长着的公共部门管理的新 实践模式。
二是公共物品及服务应由政府机构（官僚机 构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者；
三是政治（政策制定）与行政（政策执行） 分开，并且文官在政治上保持中立，这有助于责任 制的落实；
四是行政被当作一种特殊的管理形式，必须 由终身受雇的职业化的官僚来担任。
3．对传统的公共行政模式的评价
传统的公共行政学理论及实践模式是与西方工 业社会的政府管理相适应的，这种模式曾在公共管理 中发挥过重要的、积极的作用。但是，随着西方世界 由工业化社会向后工业社会或信息社会的转变，传统 的公共行政管理模式越来越不适应，它的基本原则受 到了严峻的挑战，并在实践中逐渐失效或过时。
传统的公共行政模式被人们看作是一种与西 方工业社会的政府管理相适应的实践模式，加拿 大学者唐纳德 · 萨维称之为“工业社会的政府组 织模式”、“19世纪的行政技术”。这种传统的 公共行政实践模式有如下四个基本特征：
一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制 （科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政 府运作的最佳方式；
按照休斯（Owen E. Hughes）在《公共管理 与行政》一书中的说法，传统的公共行政模式把 公共管理变成了一种专门的职业，一种以公职制 为基础的公共服务，它可以有效执行任务。传统 模式的特征包括：行政部门在政治领导的严格的 控制之下，建立在官僚制的严格等级模式的基础 之上，由常任的、中立的和无个性特征的官员任 职，只受公共利益的激励，不偏不倚地为任何执 政党服务，它不制定政策，而仅仅执行由政治家 制定的政策。
理的未来：正在出现的四种模式》）一书中把传统
的公共行政模式称为“旧时代的宗教”，认为该模 式至少有如下六大信条： （1）非政治化的文官制度以及政治与行政二分
法和文官的“中立能力”；
（2）层级和规则，即强调官僚组织的严格的等
级制及对文官和政府的控制；
（3）组织的永久性和稳定性，特别是文官的“终身受 雇”的观念； （4）以一种体制化的文官制度作为治理的法人团体； （5）外部管制，即文官应绝对服从政治家（政务官） 的命令； （6）结果和服务的平等，尤其是人事管理强调在整 个文官系统中有相似资历的雇员应得到相同的 报酬。
首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体 制（科层制）已被证明为是一种过时、僵化和无
效率的政府体制模式，有如奥斯本、盖布勒在
《改革政府》一书中所说：工业时代发展起来的
官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥
系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费
严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知
识密集的90年代已不能有效地运转了。
英美的行政改革和欧洲大陆更广泛的官僚制
模式（它形成18世纪中叶的普鲁士），形成了一 个在20世纪初被采用、并支配了20世纪的大部分 时间的传统的公共行政模式。该模式的理论基础 则是马克斯· 韦伯的官僚制（科层制）理论和伍德
罗 ·威 尔 逊 的 政 治 一 行 政 二 分 法 。
2．传统的公共行政模式的基本特征
及高层文官的政治任命打破了文官政治上中立的信
条。
最后，传统的人事行政模式也发生重大变化，
公务员（文官）的永业（终身受雇）观念已被打
破，合同雇佣、临时雇佣成为重要的用人方式。
“新公共管理”实践模式在某种意义上正是为了
克服传统的公共行政模式的弊端而出现的，它是
当代人类社会发展尤其是公共管理实践变化的必 然产物，与旧模式相比，“新公共管理”模式更 具现实性和生命力。
“新公共管理”运动起源于英国、美国、澳
大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃 至全世界。有如著名公共管理学者胡德（C· Hood） 所说，新公共管理并不是由英国单独发展起来的， 而是70年代中期以后公共管理领域中出现的一种
其次，政府机构作为公共物品及服务的唯一提
供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机 构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的 政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞 争。 再次，政治与行政的分开在实践中是难以做到 和不现实的。在当代，公共官僚（文官）日益卷入
政策制定（政治事务）之中，文官的政治化趋势以
我国市场经济的发展特别是加入 WTO 的现实， 要求转变政府职能、规范政府行为，形成新的政府 管理或治理模式，分析西方“新公共管理”运动的 经验教训，借鉴其理论、方法及模式中的合理因素， 其实践意义是不言而喻的。
一、传统的公共行政模式及其弊端
1．传统的公共行政模式形成 传统的公共行政模式形成于19世纪末20世纪初， 它的起点可以追溯到19世纪中后期英国美国的行政改 革，尤其是1854年英国的诺思科特—特里维廉报告以 及1883年美国的《彭德尔顿法》（《文官法》）。
西方政府治理的新模式
导言
20世纪最后的20余年，为迎接全球化、信
息化、国际竞争加剧的挑战以及摆脱财政困境
和提高政府效率，西方各国相继掀起了政府改 革的热潮。
西方各国政府改革都有一个相同或相似的基本
取向——采用工商管理的理论、方法及技术，引入市
场竞争机制，强调顾客导向以及提高服务质量为特征 的“管理主义”（ Managerialism ）或“新公共管理” （New Public management：NPM）。这场改革使支 配了20世纪大部分时光的传统的公共行政模式向“管 理主义”或“新公共管理”模式转变。
二、“新公共管理”运动
1．“新公共管理”运动的兴起 自70年代末80年代初以来，西方各国掀起了
政府改革（行政改革）的浪潮。代表工业化国家
Байду номын сангаас的经济合作与发展组织（OECD）在1993年的一
份调查中，发现它的24个成员国都处于行政改革
的浪潮中。
经合组织1995年度的公共管理发展报告《转 变中的治理：OECD国家的公共管理改革》声称： 经合组织国家的公共管理改革具有一个已经发展 起来的共同的议事日程，这就是“管理主义”或 “新公共管理”。它往往被人们描述为一场追求 “三E”（Economy, Efficiency and Effectiveness， 即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。 “新公共管理”既成为当代西方政府改革的基本 趋势，又是一种正在成长着的公共部门管理的新 实践模式。
二是公共物品及服务应由政府机构（官僚机 构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者；
三是政治（政策制定）与行政（政策执行） 分开，并且文官在政治上保持中立，这有助于责任 制的落实；
四是行政被当作一种特殊的管理形式，必须 由终身受雇的职业化的官僚来担任。
3．对传统的公共行政模式的评价
传统的公共行政学理论及实践模式是与西方工 业社会的政府管理相适应的，这种模式曾在公共管理 中发挥过重要的、积极的作用。但是，随着西方世界 由工业化社会向后工业社会或信息社会的转变，传统 的公共行政管理模式越来越不适应，它的基本原则受 到了严峻的挑战，并在实践中逐渐失效或过时。
传统的公共行政模式被人们看作是一种与西 方工业社会的政府管理相适应的实践模式，加拿 大学者唐纳德 · 萨维称之为“工业社会的政府组 织模式”、“19世纪的行政技术”。这种传统的 公共行政实践模式有如下四个基本特征：
一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制 （科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政 府运作的最佳方式；
按照休斯（Owen E. Hughes）在《公共管理 与行政》一书中的说法，传统的公共行政模式把 公共管理变成了一种专门的职业，一种以公职制 为基础的公共服务，它可以有效执行任务。传统 模式的特征包括：行政部门在政治领导的严格的 控制之下，建立在官僚制的严格等级模式的基础 之上，由常任的、中立的和无个性特征的官员任 职，只受公共利益的激励，不偏不倚地为任何执 政党服务，它不制定政策，而仅仅执行由政治家 制定的政策。