对防止国有资产流失的几点思考

对防止国有资产流失的几点思考田刚〔内容摘要〕在国有企业改革发展的新形势下，国有企业中国有资产的流失已成为了人们关注的焦点，本文仅就国有资产是如何流失、原因分析以及防止国有资产流失的对策作一个肤浅的探讨。

〔关键词〕国有资产流失原因分析基本对策〔作者简介〕水城矿业集团公司高级政工师如何从制度上防止国有资产流失？笔者主要从国有资产流失途径、原因分析以及防止国有资产流失的对策进行初浅的探讨。

一、目前国有资产流失的主要途径首先企业财务管理、经营管理中的流失。

一是处置固定资产不入账。

二是应收账款不入账。

三是通过投资转移资金。

四是在担保中的国有资产流失。

五是购销环节的国有资产流失。

六是在工程发包过程中国有资产流失。

七是私设“小金库”。

八是偷漏国家税款，利用虚假发票报销，虚列成本。

其次是企业改制重组、产权转让过程中的流失。

具体表现为：１、财产清查不彻底。

２、资产评估不规范。

３、资产剥离不严格。

４、产权交易不透明。

５、执行优惠政策不严肃。

６、逃废债务。

第三是国有资产隐性流失。

国有资产的隐性流失，是当前国资流失的一种新形式。

一是“三产”企业无偿占用国有资产。

一些国有企业投入资金、技术、物资开办大集体等各类“三产”产业。

或让出适销产品的经营权给“三产”公司，或将国有企业的某个车间整建制地划出成为“三产”公司，或者为没有产权关系的“三产”公司提供贷款担保。

在进行这些产权转移程序时，仅凭协商或领导意见确定，手续不全，资产转移无账可查，造成国有资产大量流失。

二是国企“寄生公司”侵吞国有资产及其收益。

主要表现是：一些国有企业，特别是垄断行业、高利润企业，把主营业务中高收益部分独立出来，由企业领导、员工私人投资成立的“民营”公司经营，获取的高额利润就成了职工特别是中高层管理人员的“福利”。

这类“寄生公司”不仅会造成巨额隐性国有资产流失，而且因其脱离监管易成为腐败行为的多发地带，但由于相关法规不完备、监管层认识不到位等原因，在刑法中仍是空白，这在客观上造成“寄生公司”的蔓延。

三是国有企业无形资产的流失。

无形资产专利权、商标权、非专利技术、商誉等无实物形态，有的尚未资本化，管理难度大，也容易流失。

这在一些经济状况良好，企业品牌效益好的国有企业转制中尤为突出。

第四是决策失误导致的流失。

决策失误有多种原因，如局部利益或区域利益驱动、个人利益驱动、决策不符合程序、不民主、个人说了算、盲目决策等。

决策失误往往体现在盲目跟进、重复建设、项目流产、没有市场竞争力的项目建设方面等等，导致国有资产大量流失。

第五是资金帐外运作导致的国有资产流失。

一些企业通过转移或截留收入、利用虚假发票等虚列成本，设立“小金库”或“寄生公司”，使大量国有资产帐外运作，减少收益。

如前几年查处的山西电科院山西省电力公司下属分公司在1998年到2003年间，就通过此法以发放各种奖金、为职工投资民营公司等将截留收入4285万元私分给个人，造成国有资产流失。

第六是经营管理者能力局限导致的国有资产流失。

有些国有企业经营者受其经营管理能力所限，对企业经营管理不善，财务管理混乱，缺乏必要的内控制度或制度执行不力，导致生产效率低下、形成大量坏帐、担保损失、生产成本失控、债务到期不能支付等，使得企业连年亏损，甚至破产，造成国有资产流失。

第七是企业高管人员渎职造成国有资产流失。

企业高级管理人员为了个人利益，利用职权，侵吞国有资产。

如涉嫌广东省较大国有资产流失案的珠海某集团房产案，在其集团旗下的压缩机公司总经理采取各种方式套取企业资金，侵吞企业资产，涉案金额超过5000万元。

第八是有关主管部门和地方政府的不当行政行为造成国有资产流失。

国有资产运营或监督、管理机构等在行使出资权、监督权、管理权时，越位干预企业自主经营权，或政府其他有关部门的不当行政行为，造成企业决策失误、经营不善等，导致国有资产流失。

二、导致国有资产流失的原因分析透过以上国有资产流失的种种现象，可以分析得出国有资产流失的主要原因，包括国有资产管理制度不健全、国有资产经营者的有效配置与激励机制欠缺、国有资产流转的相关中介市场发育不完善、企业管理者素质低下、企业内部管理混乱、国有资产监督不到位、国有资产流失的责任追究制度不力等。

主要表现在：一是国有资产产权不明晰。

这些年，国有资产产权不明晰，出资人不明确，全民所有制的实质是，谁也不真正拥有产权。

出资者不够明晰化、人格化，出资人代表的责、权、利也没有一个具体的承担者，这种所有者的缺位为一些人挥霍、私分、转移国有资产敞开了大门。

这是整个国有资产流失的一个根本原因。

二是对国有资产的宏观管理力度不够。

国家针对国有资产管理的法律环境有待建设与优化，如何规范市场主体、维护市场秩序、建立社会保障、促进国有资产有序流转等还在探索中。

而过去对国有资产的具体管理是“婆出多门”，出资者的权力被不同部门分割，与所有者的其他权能割裂，这些部门各自行使出资者的职能，使出资者的权能逐渐演变成各部门自己的权能。

这种行政部门管理企业的方式，直接影响政府对国有资产的宏观管理力度和效果。

国有资产管理有关法律、法规的不健全，相关行为人在国有资产管理、经营中的经济责任和法律责任不明确，给不法之徒利用现行法律法规的漏洞，大肆吞噬国有资产。

三是企业经营者的有效配置与激励机制欠缺。

选择、激励与约束经营者是现代企业管理的核心问题。

也正是国有企业管理最薄弱的地方。

目前有的地方国有企业的领导人还是按传统体制选择和任命，有效的激励机制尚未真正建立，造成经营者原动力不足。

这种上级组织部门考察任命的公司董事和企业经营者的方式，无法减少被选择者的“道德风险”和“逆向选择”。

四是企业法人治理结构不健全。

实事求是地讲，国有企业进行公司制改革后，其大部分国有企业仍是政府主导型的治理模式，股权高度集中。

大多数国有企业在政府主导下建立了董事会、经营管理层和监事会。

但现状是董事会与经理层往往是大面积交叉任职，监事会工作滞后。

董事会与经理层并不能真正分离，之间的制衡关系也就名存实亡，从而影响董事议事规则及决策权力的分配，导致决策程序缺乏制约，决策不够科学、民主，出现投资或担保等损失。

五是经营者素质低下企业管理混乱。

有些经营者因专业能力有限，企业管理不善，财务管理等内控制度不完善或执行不力，导致国有资产的流失。

六是对国有资产运营的监督与评价不到位。

监督是直接的约束，离开约束与监督，激励必然偏失方向。

随着国有企业监事会制度的实施，监督有了主体，但年度监督检查在时间上相对滞后，监督质量、时效与效果方面仍有待提高。

而由财政部门组织的企业年度和任期考评仍是形式重于实质，企业往往以账面上的赢利来获取政府部门考核时的优良成绩。

考核指标的合理性和科学性、考评结果的真实性一直备受争议，考评效果欠佳。

所有者的监督与考评都不到位，企业会计信息失真，国有资产流失也就不足为奇了。

七是责任追究不力。

责任追究不力包括责任追究制度与追究力度两个方面。

因为产权不清晰，缺乏责任追究制度，没有一个明确的责任主体对国有资产流失负责。

由于不承担责任，经营者和国有资产管理部门都存在着行为偏离股东利益和盲目决策的冲动，这也是导致国有资产流失严重的主要原因之一。

三、防止国有资产流失的几点对策第一，构建科学的国有资产管理体系。

首先要建立科学、可量度的国有资产经营责任制指标体系。

这个评价体系要建立体现企业的效益、发展与个性包括行业、规模、经营难度、相关的宏观经济环境等，更要结合企业的发展来确定一些量化或非量化指标。

如签订经营责任制前，可由企业提出当年及未来三年的滚动发展计划。

其次是建立完善的人才管理机制。

以能力和业绩为导向，拓宽渠道，广纳贤才，建立能者上、庸者下的灵活用人机制。

三是建立改革企业分配制度。

要进行制度创新，探索实现国家、企业、员工多赢局面的国有企业经营者和员工的分配制度，用机制约束人力成本，激励人力资源，确保经营者及员工的行为不偏离出资者利益。

第二，建立健全国有资产监督约束机制。

在国有资产的经营中，缺乏监督与约束的权力必然导致国有资产的流失。

因此，在构建国有资产管理体系的同时，必须建立健全国有资产监督约束机制。

首先，建立派出监事会制度。

监事会是公司制企业法定组织机构之一，它代表出资者权益对企业进行监督检查。

因此，健全国有企业的监督机制，必须重视监事会工作，加强监事会的工作力度，充分利用监事会的工作成果，达到对企业财务、资产、生产经营管理及企业负责人经营行为进行监督的目的。

其次，加强政府审计监督。

政府审计监督主要对大型国有企业进行不定期和定期审计来实现。

通过定期、不定期的政府审计，不仅使企业置身于社会公众的监督之中，而且也能保证监督结果真正做到客观、公正，增强对企业经营者的约束与监督。

第三，进行社会审计监督。

加强社会中介机构的监督力度。

对审计中发现的企业舞弊或不正当交易等行为及时曝光。

真正发挥社会中介审计的独立性、公正性和客观性，使其成为企业监督的有效管道之一。

第四，加大企业内部监督力度。

对公司内部控制做出切实的评价，对管理中存在的缺陷或失败进行快速报告，促使高级管理层做出快速反应，并且及时地采取防范、纠正措施，使内部审计工作有机地融入公司治理和风险管理过程中。

第五，健全国有企业内部管理制度。

一是加强企业制度建设，以制度规范行为。

加强企业制度建设，必须规范企业决策程序，健全内部控制制度，包括财务核算制度、成本费用管理制度、预算管理制度、资产管理制度、购销管理制度、投资管理制度等。

以制度来规范并约束员工的行为，制度化管理是企业管理的必由之路，制度也是企业文化的重要体现。

二是规范企业内部产权管理。

建立企业内部产权制度，明晰产权关系。

改变过去行政管理方式，以产权为纽带对所投资公司进行治理型管理。

促进所属企业建立现代企业制度。

规范所投资公司董事会的决策程序以及派出高管人员的职务行为，通过代表出资者意志的产权代表在所投资公司的股东会、董事会上对投资公司的投资、分配、管理制度和人事任免方案等方面的表决，有效维护出资人权益。

另外，对企业所属国有资产要严格按权限进行处置。

三是建立并执行企业内部审计制度。

建立相对独立的内部审计机构，配备相应的专职审计工作人员。

建立健全内审工作规章制度，有效开展内部审计工作，及时发现问题，明确经济责任，纠正违规行为，检查内部控制程序的有效性，防范和化解经营风险，维护企业正常生产经营秩序，促进企业提高经营管理水平，实现国有资产的保值增值。

四是严格企业担保制度。

要强化自我保护与防范意识，从企业整体角度出发，制订对内、对外担保管理制度，对担保程序、单笔担保额度、担保总额、甚至担保责任人需承担的责任等做出详细的规定。

通过严格担保制度，跟踪担保制度的执行情况，有效化解担保风险，保证国有企业的财产安全和出资人的合法权益。

第六，健全国有资产流失的责任追究制度。