从层级制到扁平化的行政管理体制变革_以上海浦东模式为例_俞晓波

从层级制到扁平化的行政管理体制变革
--以上海浦东模式为例
俞晓波
【摘要】政府层级结构“扁平化”已经成为政府结构合理化发展的必然趋势。

上海浦东作为全国第一个综合配套改革试验区，始终以“小政府、大社会”为核心，走出了一条充分体现浦东特色的体制创新之路，在浦东开发建设的历程中发挥了极大的促进作用。

站在新的历史起点的浦东，以更加开放的姿态推进更深层次的改革，积极探索扁平化的新型行政管理体制，对于地方政府深化行政管理体制改革具有重要的借鉴和启示意义。

本文主要从浦东探索新型行政管理体制的背景、内涵和发展几个方面，着重分析浦东“扁平化行政管理模式”。

【关键词】行政管理体制改革；扁平化；上海浦东
深化行政管理体制改革是全国改革攻坚需要破解的难题，也是上海浦东综合配套改革试点最核心的内容。

地方政府内外系统实现有效整合，确保政府结构的合理化，构建有限而有效的公共服务型政府体系，是深化行政管理体制改革的重要任务。

i浦东开发开放以来，从自身实际出发，以国内外先进的管理理念为指导，进行了开创性的探索，建立了“小政府、大社会”的行政管理模式，不仅为浦东发展营造了良好的体制环境，也为地方政府体制创新积累了宝贵经验。

原南汇行政区域并入浦东新区后，赋予浦东开发开放国家战略新的内涵，上海市委、市政府对浦东提出了“五个走在最前列”的更高要求，赋予浦东在改革发展中更大的责任。

针对两区合并后的大区域特点，浦东深入推进行政管理体制改革，减少管理层级，积极探索体现大区域、轻型化、扁平化特征的新型行政管理体制，为构建服务型政府奠定体制基础。

一、模式的产生：浦东探索新型行政管理体制的背景
政府外部的压力和内部的要求是创新行政管理体制的客观基础和有利的现实条件。

两区合并后，浦东所处的开发阶段和面临的开发任务再次发生了变化，总体来说开发建设的任务还很重，处于二次创业阶段。

基于这种变化，适应二次创业的需要，对政府管理体制尤其是开发区管理体制进行调整，探索新型行政管理体制，符合新阶段新形势新要求。

（一）浦东所处的特殊战略地位是体制创新的强大动力
在1990年4月18日党中央、国务院宣布开发开放浦东时，就明确了浦东在中国经济改革与发展中“龙头和中心”的战略地位。

ii传统的管理体制模式下的架构无法承担浦东庞大的开发任务，开放的浦东率先以大部门综合设置的理念设置政府部门，建立全新的管理体制，以适应大开发的需要。

2005年6月浦东成为全国第一个综合配套改革试验区，被赋予“先行先试”的权力，在更高层次上增加了浦东体制创新的自主性，政府管理体制改革成为改革试点的首要任务，主要目标是推动政府转型，建立公共服务型政府管理体制。

浦东从自身实际出发，以推进制度创新和基层行政组织转变职能为突破口，从提高行政效能、加强依法行政、强化公共管理和社会服务三个方面深入推进行政管理体制改革。

随着国家相继批准设立了9个综合配套改革试验区，全国呈现出多层次、多领域的改革布局，站在开发开放二次创业新起点上的浦东更加责无旁贷，要承担起率先攻坚的重任，突破自身发展的瓶颈，大胆探索创新，以更大的勇气和力度，推进深层次改革创新。

（二）浦东经济社会的发展要求是体制创新的有利条件
合理的行政管理体制，首先要促进生产力的发展，与特定开发阶段的任务相适应。

浦东
开发之初，按照“功能分区、多心组团”的规划理念，设立了四个功能各异的开发区，集中优势资源实施形态开发和功能开发，使重点开发小区迅速出形象、出功能、出效益，推动浦东实现了高起点、跨越式发展。

两区合并后，新浦东面积扩大了一倍多，区域跨度大，要素禀赋、产业基础和发展阶段等各不相同，必须在大浦东范围内，根据国家和上海对浦东的定位和要求，突出产业结构调整的大方向，突出金融中心、航运中心核心功能区的建设，突出现代服务业、先进制造业的高端发展，对生产力布局重新调整，对生产要素重新配置。

因此，结合开发区的整合，在管理体制方面进行调整迫在眉睫。

另一方面，浦东在建立公共服务体系中，大力推进政社合作，积极促进市民互动，提高社会自主能力。

2006年，浦东建立了全市第一家区级市民中心，全区“1+23”的社区政务受理中心体系全面建立,为市民的广泛参与搭建平台。

同时，浦东率先组建了全国第一家社区服务行业协会和社会工作者协会，率先成立了国内首家服务孵化社会组织的公益服务园，积极推动社会组织参与社会服务，加强公民社会的建设。

经过20多年的发展，浦东的非政府组织发展迅猛，市民的民主参与意识逐步提高，社会的自治能力不断提升，对政府职能转变、管理体制改革也提出了更高的要求。

另外，2010上海世博会的举办不仅改变了浦东的城区面貌，同时，也大大提高了市民的文明素质，强化了市民参与治理的民主意识。

而浦东本身的“小政府”架构已经建立，具备更加有利的条件，调动全社会参与公共服务的积极性，共同完成社会服务的提供，以满足市民多样化的公共服务需求，形成“大社会”的局面。

因此，浦东的经济社会发展要求是浦东重新理顺各种管理主体，明确职能，以体制创新促进浦东二次开发的内在条件。

（三）浦东的政府管理能力是体制创新的现实基础
行政管理体制改革是不断提高政府管理能力的积极探索，政府管理能力的提高也是体制改革深化的有利条件。

浦东开发开放20多年来，通过机构改革，理顺权力关系和转变职能，逐步改进政府管理方式，建立了体制创新的客观基础。

从1993年成立党工委、管委会开始，就在组织结构和机构设置上进行大胆创新，机构设置的精简程度非常超前。

2000年8月，浦东调整、完善了政府管理体制，以适应区域经济社会发展的需要，政府机构在上海各区县中仍然是最精简的。

不仅如此，浦东的机构设置不是简单地与上海市委市政府各委办局一一对应，而是尽可能地把职能相关的部门压缩为一个机构。

iii精简高效的现代政府组织架构和规范化的运作方式，充分体现浦东政府的管理能力和水平，为浦东继续在行政管理体制创新之路上冲破理念藩篱，大胆向前迈进打下坚实的基础。

处在“二次创业”发展转型关键阶段的新浦东，由于两区合并导致发展的不平衡性、管理的复杂性进一步凸显，政府管理体制还不能完全适应大区域发展的需要，要求在外部环境客观需求与管理因素的变量之间找到最佳的临界点，以适应开发建设的需要，因此，探索适合大区域特点的新型行政管理体制是促进政府转型、深化改革的有效路径。

二、模式的内涵：浦东扁平化行政管理体制的创新实践
随着信息技术的不断发展，政府管理手段逐步改进，尤其是电子政务的推广应用，缩短了管理链条，有助于减少政府层级，更利于政府政令畅通、管理效能的提升和行政成本的节约。

政府层级结构“扁平化”成为一种政府结构发展的必然趋势。

浦东以“大部制”机构改革为基础，统筹规划，精心设计，坚持开发导向、管理重心下移，积极探索以扁平化组织架构为核心的大区域行政管理体制。

（一）面对深刻变化的行政生态环境寻求体制改革理论上的突破
政府的管理层级和管理幅度是影响行政效率的关键因素。

政府的权力来源自上而下，不同的层级形成委托-代理关系，从代理成本角度分析，委托-代理层级越多，代理成本越高。

从信息传送机制来看，层级越多，自上而下的信息传递就可能延滞和失真，从而加剧信息的不对称。

但管理幅度过大，事务多、地域广，管理成本也会很高。

因此，政府要在两者之间找到较少投入成本和较佳管理结果的最优平衡点。

传统科层制结构下内部流转程序繁琐，层
层传递，不利于快速应对现代社会各种纷繁复杂的行政事务。

信息网络技术的发展为民众直接参与治理提供了便利，要求政府在最短的时间内处理各种应急事务，回应民众的诉求。

与民主化相适应的适度分权理念在一过程中也得以体现。

因此，扁平化的组织体系及运行机制相比传统的层级化体制，更加凸显适度分权、民主参与和快速回应的行政理念，是与网络信息社会相适应的新型行政管理体制。

浦东在开发开放之初，坚持以“小政府、大社会”的理念来指导行政管理体制改革，建立行政架构。

两区合并后的新浦东管辖38个街道（镇），空间范围广且区域内情况差异性较大。

面对区域经济社会发生的深刻变化，浦东结合综合配套改革，全面疏理区级政府各部门职能，对区级层面和街（镇）层面的政府规模和管理幅度作了系统和深入的调研，继续深化 “小政府、大社会”理念，从理论上寻求突破，确定科学合理的管理层级，以此作为行政管理体制创新的起点。

（二）调整功能区，建立开发区管委会，从开发导向的体制向开发与管理相结合、突出开发的体制转变
浦东行政管理体制改革是围绕开发与管理，适应经济社会发展需要的渐进式改革，大体上经历了三个阶段：
第一个阶段是以形态开发为主要任务的大开发、大建设基础阶段（1990年至2000年）。

这一阶段开发区的管理体制是开发公司模式，整个新区是一个大开发区，下面是四个国家开发小区（陆家嘴金融贸易区、张江高科技园区、金桥进出口加工区和外高桥保税区），浦东先后相应成立四大国有集团公司承担开发任务，同时以开发区为龙头，由城工委和农工委牵头的街道和镇作为列车，实现开发区与街镇的联动发展。

第二个阶段是形态开发与功能开发并举，同时推进社会建设的阶段（2000年至2009年）。

开发区的管理体制是管理与开发相结合的“功能区”模式，即将整个新区分为六大块，除四大开发区再加三林和川沙两块，各自成立管委会，产业园区和街道、镇统一起来管理运作。

第三个阶段是浦东二次创业阶段（2009年4月两区合并后）。

区域内要素资源进一步汇拢，新浦东在原有的基础上又拥有了洋山保税港区、临港产业区等国家重要产业集聚区。

为适应“两区合并”后进一步深化区域开发、提高管理效率的要求，促进开发区优势互补、资源整合、产业升级，浦东结合地方大部制改革，在完成区级机构改革后，按照“稳住两头、调整中间”的主要原则，取消了在区政府与街道（镇）之间的功能区管理层级，成立开发区管理委员会，调整优化了开发区管理体制，建立了“7+1”的开发区管理格局。

“7+1”中的“7”，即上海综合保税区、临港产业区、陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区、张江高科技园区、国际旅游度假区和临港主城区七个管委会，“1”即世博地区管理办公室。

按照“充分授权、重心下移”和“开发区的事开发区办”的原则，市、区两级赋予开发区管委会相应的权力和资源，进一步凸显开发导向，凸显开发区的主力军作用。

在机构设置上，开发区管委会是政府派出机构，内设办公室、计划财务、经济发展、规划建设、综合服务等机构；事权主要包括经济和社会发展规划和计划、政府投资项目审批、企业投资项目管理、规划管理、土地管理、建设管理、经贸管理、环境保护、科技管理、综合执法、社会管理等方面；在财力保障方面，总体上按照“费随事走、核定基数、增量共享、超额累进”的原则，实行财力下沉，进一步增强开发区发展经济和服务企业的能力。

具体在各板块之间注重整合，并根据板块的功能定位和实际情况差异探索不同的运行机制。

如，对临港产业区和临港主城区两大板块进行整合，有利于资源要素的统一配置。

按照市、区“十二五”规划，围绕把世博区域打造成为国际化、低碳型、标志性的文化交流和公共活动中心，以及新的高端服务经济集聚区的方向，对世博地区进行功能定位，进一步明确、细化职能和事权。

国际旅游度假区则是以旅游为主的板块，将借鉴世博会的成功管理经验，以“管委会+开发公司+指挥部”的模式进行运作。

（三）扁平化行政管理体制的核心不仅在于静态组织管理结构的扁平，更重要的是建
立动态的网络运行机制
传统自上而下的层级结构建立的是纵向的权力线，而扁平化行政管理体制充分利用信息技术，减少中间管理层次，压平组织结构。

同时，更加注重参与和协作，加强横向联系、沟通，建立网络运行机制，力求使各管理层级的权、责、利相统一，便捷、高效地为公众提供更多、更优质的公共产品和服务，提高政府能力，最终实现“善治”。

在机构改革方面，浦东的区级政府工作机构由13个（浦东）和28个（原南汇）调整到19个，每万人行政编制数从原浦东的3.8人增加到4.8人，相比全市的10.3人，仍然保持了“小政府”特点。

在行政审批制度改革方面，按照“最开放、最透明、最高效”的目标，启动了第五轮改革，开展了行政审批事项清理，通过压缩时限、精简环节、优化流程等方式对83.9%的审批事项进行调整；启动了内资企业设立联动登记改革，受到各级领导广泛关注和企业好评；同时，积极探索行政审批事项标准化、信息化和扁平化管理，建立行政审批事项目录及配套管理办法，将行政审批事项要素纳入目录，并进行编码规范管理。

在开发区与街道（镇）联动方面，通过财权事权下沉，管理重心下移，同时向街镇放权，坚持“强镇优街”，并强化“7+1”功能板块与街镇的对应关系，充分发挥街镇服务开发区的职能作用，增强公共服务的能力。

整个体制设计的出发点，就是要增强统筹能力，整合各种力量，形成综合治理的网络体系，通过扁平高效的服务，发挥“7+1”生产布局优势，促进产业功能的高端集成、优势整合和价值提升，提高开发效率。

三、模式的发展：扁平化行政管理体制的完善路径
虽然浦东模式不是放之四海而皆准的模式，但浦东以构建服务型政府为目标，积极探索大区域、轻型化、扁平化的行政管理体制，不断提升公共服务功能，对于国内尤其是面临大区域管理难题的地区，无疑具有重要的启示和借鉴意义。

当然，这一体制在实践中还有待进一步完善。

第一，合理界定政府的职能边界，正确处理政府与市场、社会的关系。

政府职能转变是体制创新的核心。

在处理政府与市场、社会的关系中如何界定政府的职能边界是关键性问题。

经济和社会可持续发展所需要的是“有效政府”，政府只有在适当的职能范围内，与市场、社会进行良性互动，才能发挥有效的作用。

一是清晰界定管理主体的职能和定位。

面对浦东新的发展形势和发展任务，浦东政府的职能应定位于有限的经济发展管理和完善的社会公共服务功能。

具体来说，区政府的职能是主要是决策，街道（镇）的职能偏向于执行，重点是强化社会公共服务功能，而开发区管委会的职能定位尤为重要，事关“7+1”体制效率的有效发挥，作为政府派出机构主要是经济发展职能，负责项目审批服务，以及制订开发区的发展规划和部分协调事务，开发（集团）公司则主要负责操作和落实。

二是深化行政审批制度改革。

审批制度改革不仅要从精简事项、扩大准入、优化流程等方面入手，推进行政审批标准化、信息化和扁平化改革，做到高效审批、快速审批；对于原先摸索的审改先进做法，如：并联审批、联合年检、“一站式”服务、企业设立联动登记等有效做法也要进一步深化和推广，覆盖全区。

要围绕推进开发建设做好服务，发挥“7+1”体制的优势，简化程序，加快审批，强化审批后的跟踪服务和监管。

在行政审批过程中，可以辅之以行政指导的方式，通过劝告、建议、协商，示范、制定导向性政策、发布官方信息等，引导行政相对人实施符合公共利益的行为，达成行政管理目标。

由于行政机关所处的优越地位，掌握更多经济社会发展的资讯，而行政相对人关注的范围局限在自身利益上，这也是市场外部性问题产生的根源。

通过行政指导，行政相对人可以在理解的基础上支持行政管理活动，行政机关也可以通过努力，将有限的行政管理资源最大化，降低行政管理成本。

这是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预失败双重缺陷的补救方法，也是构建服务型政府的应有之义。

三是继续探索推进政府购买服务机制。

浦东于2005年就开始探索政府购买服务的公共服务供给方式，先后制定了《关于着力转变政府
职能建立新型政社合作关系的指导意见》等一系列文件，初步确立了政府购买服务的机制，并在养老服务、教育培训以及社区矫正等多个领域进行了积极的探索，但在政府购买服务的范围、程序、标准等方面尚未明确；社会组织虽然数量上发展迅速，但发育还不够完善、覆盖面也不够广。

因此，政府除了明确购买服务的具体种类和内容之外，还要建立长期的项目供给机制，创造开放有序的服务环境。

可以选取部分社会组织作为试点单位，在供给范围和方式上进行开拓创新，以提高公共服务供给的效率和质量，待时机成熟后在全区范围内推广，逐步使社会组织发育成熟、壮大，有效承接服务职能，这也是促进政府转变，进一步完善行政管理体制的需要。

第二，理顺区与开发区、开发区与街道（镇）以及开发区管委会与开发公司的职权关系，进一步完善开发区管理体制。

扁平化管理体制下的开发区管理不同于开发开放初期单一的开发公司模式，采用的是混合型管理模式。

混合型管理模式是介于行政主导和公司制管理模式之间的一种管理模式或采用两者结合的方式来管理开发区的一种管理模式。

iv在这种管理模式下浦东既有管委会作为区政府的派出机构行使政府管理职权，又有开发（集团）公司作为独立的经济法人，进行企业内部的自我管理，实现政企分开。

浦东开发开放初期采用企业主导的开发模式是当时客观条件下的必然选择，而混合型管理模式能有效整合资源，将开发与管理相结合，更加突出开发导向，与浦东目前所处的二次开发阶段、所承担的开发任务相适应。

由于这种模式还处于逐步探索阶段，需要进一步完善。

首先，加大整合力度，理顺区与开发区、开发区之间以及开发区与街道、镇之间的事权财力关系，确保“开发区的事开发区办” ，同时强化各镇的综合管理能力和街道的精细化管理服务水平。

以陆家嘴板块为例，截至2010年底，陆家嘴金融城集聚了649家中外金融机构，机构的集聚和人口的膨胀使开发区的城市化功能不断拓展，需要探索创新以政府为主体的、多方参与的管理体制和服务机制，以进一步优化金融城的发展环境。

其次，理顺开发区管委会与开发公司职能关系，提高区域开发和服务企业的效率与水平。

最后，由于各开发区具体情况各有不同，要结合各自的实际情况，在管理运行机制方面进行探索实践，如，组织人事制度上，要有相对灵活的用人机制和管理机制，才能够吸引并留住优秀的人才。

第三，借力综合配套改革，建立网络联动机制，统筹推进政府整体性治理。

在浦东综改试点过去的五年里，国务院各部委先后有近50项改革试点在浦东先行先试。

围绕国务院“三个着力”的要求，浦东综改着力转变政府职能，在优化行政管理架构和创新政府管理方式方面取得新进展，公共服务型政府建设初具雏形。

南汇划入浦东后，新浦东按照“大部制”的思路进行机构改革，合理配置职能、设置机构，在政府管理创新方面，不断深化行政审批改革，审批事项精简为263项，成为全国审批事项最少的区域之一。

浦东站在新的历史起点，依然承担着改革攻坚战略任务，需要更大的信心和勇气。

在“十二五”开局之年浦东推出了新的综改任务，聚焦在五大重点领域，其中之一就是聚焦政府管理，旨在完善区域管理体制方面实现新突破，提升公共服务功能。

新型的扁平化行政管理体制下，政府的整体性治理尤为重要。

整体性治理既包括纵向的层级体系，也包括横向维度的职能部门，强调的是协作和整合，着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。

v虽然南汇并入浦东后，大分割打破了，但内部还有一些小的分割，不同的“7+1”板块之间，“7+1”板块与街道（镇）之间，由于有财力机制，形成了不同的利益主体，资源要按照市场化的方式配置，企业要在市场的引导下流动，就会遇到这些利益主体的障碍。

所以，政府的整合仍然是必要的，尤其是区级层面的政府推动、加强统筹很关键，如，产业规划的统筹，用产业规划引导企业同类相聚；政策的统筹，新区层面的政策要相对统一，减少内部竞争等等。

第四，强化行政人员的内在驱动力，提升政府公共服务功能。

一切制度设计最终还是要通过行政人员实现。

合理的扁平化组织结构是基础，只有与人的心态意识相结合才能发挥。