公共行政价值_公共利益与公共责任_政府公共权力科学运作的三维构架

作者简介:齐明山,中国人民大学行政学系教授,博士生导师,主要从事行政管理理论研究;李彦娅,中国人民大学行政管理博士研究生,南昌大学行政管理系教师。

《学术界》

(双月刊)总第121期,2006.6

ACADE M I CS I N CH I N A

No .6Nov .2006

公共行政价值、公共利益与公共责任

———政府公共权力科学运作的三维构架

○齐明山,李彦娅

(中国人民大学　行政管理系,北京　100872)

〔摘　要〕当前,科学运用政府公共权力对于落实以人为本的科学发展观、提高党

的执政能力、增强政府的合法性、维护公民的合法权益、促进社会发展与和谐进步等方面都具有及其重要的意义。为此,必须把政府公共权力的运作置于公共行政价值、公共利益、公共责任三个维度所建构的三维框架中加以考虑,只有处理好它们的关系,才能使政府公共权力的运作真正走向科学化与制度化。

〔关键词〕公共行政价值;公共利益;公共责任;政府公共权力

政府公共权力作为权力的一种类型,不仅继承了权力的强制特征,与私人权力相比,政府公共权力又具有公共性。正是政府公共权力这两方面的特征,决定了政府公共权力在现代社会中的重要地位。当前,科学运用政府公共权力对于落实以人为本的科学发展观、提高党的执政能力、增强政府的合法性、维护公民的合法权益、促进社会发展与和谐进步等方面都具有及其重要的意义。然而,由于我国地方政府管理正面临全球化与国内社会双重转型的现实背景,政府公共权力的异化现象已经成为政府治理的一大难题。因而,治理政府公共权力的异化也就显得尤为紧迫和必要。为此,必须把政府公共权力的运用置于公共行政价值、公共利益、公共责任三个维度所建构的三维框架中加以考虑,只有处理好它们的关系,才能使政府公共权力的运行真正走向科学化与制度化。

一、政府公共权力的内涵及特征

权力是政治学与管理学的一个非常重要的概念。一般意义上的“权力”是

公共行政价值、公共利益与公共责任

指个人或集团将其意志强加于他人的能力,支配性是权力的重要属性。17、18世纪英国哲学家洛克以契约论详细描绘过权力的形成过程。他否认了那种关于人类最初处于一种自由放任状态的见解,认为,在自然状态下,“一切权力管辖权都是相互的,没有一个人享有多于别人的权力。”既然同种和同等的人们毫无差别地生来就享有相同的一切自然有利条件,他们之间就是一种平等关系,而不存在着从属和受制的关系。在这种状态中有一种为每个人所遵守着的自然法在起着支配作用,每个人都具有处理他的人身或财产的无限自由,但他没有毁灭自身或他所占有的任何生物的自由。为了约束所有的人使之不侵犯他人,就必须有人拥有执行自然法的权力,以保护无辜和约束罪犯,于是这个人便取得了支配他人的权力;人类社会进入18世纪以后,资产阶级思想家一直在坚持和强调国家权力的公共化,推动了资本主义政治文明的进程,使“人民主权说”成为近代西方的主流意识形态;在马克思主义权力观看来,政府公共权力是为满足公共需要的手段而产生的。最初在原始社会,维护公共利益的主要手段依靠社会风俗的传统力量,后来随着阶级社会的出现,一种更加强有力的政府公共权力形式出现了,这种政府公共权力来源社会又居于社会之上成为一种相对独立的力量,实际上就是以“公共性”为表现形式的阶级权力;在现代民主制度下,政府公共权力主要是指作为公共权力高级形式的政府权力,它本质上是一种凝聚和体现公众意志的力量,是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理能力。因而,从政府公共权力的产生以及相对于私人权力来说,政府公共权力具有如下两个显著特征:1、强制性。政府公共权力作为权力的一种类型,首先具有强制性。这种强制性在阶级社会突出表现在经济上占统治地位的阶级凭借暴力等权力机构来维护自己的统治地位;2、公共性。正如社会契约论认为,国家与政府的一切权力来源于公民与公民之间的契约,或公民与政府之间的委托。公民之间、公民与政府之间之所以需要这样的契约方式,主要的目的是为了全体社会成员的公共利益。因此,政府公共权力的公共性主要体现在必须维护社会公共利益上,按照公众的意志,促进公众的福祉。

二、公共行政价值与政府公共权力

“‘价值’这个概念所肯定的内容,是指客体的存在、作用以及它们的变化对于一定主体需要及其发展的某种适合、接近或一致。”〔1〕。因此,价值是一个关系范畴。人类历史上,政府公共权力是基于社会的需要及其发展这一目的产生的,那么政府公共权力就是为了社会及其人们生存和发展的需要。同样地,行政公共价值是反映社会与行政管理之间需要和满足关系的范畴。政府管理这种对社会的有用性构成了公共行政的价值属性,公共行政价值便是公共行政价值主体(社会、群体或个体)和公共行政价值客体(行政)之间需要与满足属性的统一。那么在现代社会,政府管理的公共行政价值首先表现在政府公共权力的运作对社会公共需要与满足属性的统一上。

学术界2006.6・学术探索

西方公共行政发展史上,以公共行政价值取向为标准,西方政府公共权力的运作所追求的核心公共行政价值目标大致经历了这样几个价值嬗变阶段:1、公共行政产生之前。政府管理强调以效忠国王和大臣等某个特定个人为基础,追求的核心价值是稳固社会秩序,此时政府公共权力的运作强调的是统治的艺术;

2、古典公共行政为适应时代对高效率政府的要求,追求的是效率主义,政府公共权力的运作以法律和工作标准为规范;

3、20世纪40年代后,在社会工业化水平的提升和民主、公平行政思想膨胀的背景下,新公共行政摆脱了传统公共行政的合法性危机,强调的是重视社会公平的公共价值理念,政府公共权力的运作也就要求公共管理者在决策和组织过程中的责任与义务,倡导参与式治理等等;

4、20世纪70年代以来,西方政府为摆脱普遍面临的财政危机、管理危机和信任危机的困境,考虑如何对公众的需求和利益作出回应,新公共管理强调的是经济、效率、效能和质量等价值观,政府公共权力的运作具有明显的市场化、私有化和企业化特点;

5、进入21世纪初,针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判,即公共企业家精神和新管理主义很可能损害诸如公平、正义、代表制和参与等民主价值。从而,新公共服务理论应运而生。新公共服务理论将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观,那么政府公共权力的运作就基于公民权、民主和为公共利益服务等一些重要价值观;在我国,新中国成立初期由于国内政治、经济形势和国际竞争的需要,我国的公共行政价值选择了一种重工业优先发展的战略,此时政府公共权力的运作依靠强大的社会动员力和组织力,显示出“全能政府”模式的基本特征;改革开放以来,党和国家的第二代、第三代领导人从我国社会转型的大背景出发,为满足人民日益增长的物质、文化的需要,强调“发展是硬道理”和“经济建设为中心”,关注经济的增长和财富的积累,政府公共权力的运作服从于“一个中心,两个基本点”的基本路线,体现出以增长至上的公共管理模式特征;由于过分看重G DP的增长,当前我国的经济、社会的发展已出现一定程度的失衡,并已危及到可持续发展与社会稳定。新一代领导人面临着新的背景、新的阶段和新的问题,整合了前三代领导人的公共行政价值观,提出了以人为本、全面、协调、可持续发展的崭新公共行政价值观〔2〕。可以断定,新一代领导人以及政府公共权力的运作将以人的全面发展为执政的根本目的,贯穿经济增长和社会公正两条主线,不断寻求公平与效率的均衡点,体现出尊重人、关心人、依靠人和发展人的极具人文关怀的执政价值观。

从西方公共行政价值观和我国公共行政价值观的嬗变以及相应政府公共权力的运作特点模式,我们可以得出以下几个重要结论:1、公共行政价值对公共权力的运作具有十分重要的导向作用。政府公共权力运作在不同的公共行政价值观的指引下形成不同的公共行政治理模式,从效率到公平,从管理到服务,从善政到善治,是各国公共行政价值的发展趋势。2、公共行政价值是政府公共权力运作的必然诉求。任何社会政府公共权力的运作必然追求一定的公共价值。这