公共行政价值_公共利益与公共责任_政府公共权力科学运作的三维构架

作者简介:齐明山,中国人民大学行政学系教授,博士生导师,主要从事行政管理理论研究;李彦娅,中国人民大学行政管理博士研究生,南昌大学行政管理系教师。

《学术界》
(双月刊)总第121期,2006.6
ACADE M I CS I N CH I N A
No .6Nov .2006
公共行政价值、公共利益与公共责任
———政府公共权力科学运作的三维构架
○齐明山,李彦娅
(中国人民大学　行政管理系,北京　100872)
〔摘　要〕当前,科学运用政府公共权力对于落实以人为本的科学发展观、提高党
的执政能力、增强政府的合法性、维护公民的合法权益、促进社会发展与和谐进步等方面都具有及其重要的意义。

为此,必须把政府公共权力的运作置于公共行政价值、公共利益、公共责任三个维度所建构的三维框架中加以考虑,只有处理好它们的关系,才能使政府公共权力的运作真正走向科学化与制度化。

〔关键词〕公共行政价值;公共利益;公共责任;政府公共权力
政府公共权力作为权力的一种类型,不仅继承了权力的强制特征,与私人权力相比,政府公共权力又具有公共性。

正是政府公共权力这两方面的特征,决定了政府公共权力在现代社会中的重要地位。

当前,科学运用政府公共权力对于落实以人为本的科学发展观、提高党的执政能力、增强政府的合法性、维护公民的合法权益、促进社会发展与和谐进步等方面都具有及其重要的意义。

然而,由于我国地方政府管理正面临全球化与国内社会双重转型的现实背景,政府公共权力的异化现象已经成为政府治理的一大难题。

因而,治理政府公共权力的异化也就显得尤为紧迫和必要。

为此,必须把政府公共权力的运用置于公共行政价值、公共利益、公共责任三个维度所建构的三维框架中加以考虑,只有处理好它们的关系,才能使政府公共权力的运行真正走向科学化与制度化。

一、政府公共权力的内涵及特征
权力是政治学与管理学的一个非常重要的概念。

一般意义上的“权力”是
公共行政价值、公共利益与公共责任
指个人或集团将其意志强加于他人的能力,支配性是权力的重要属性。

17、18世纪英国哲学家洛克以契约论详细描绘过权力的形成过程。

他否认了那种关于人类最初处于一种自由放任状态的见解,认为,在自然状态下,“一切权力管辖权都是相互的,没有一个人享有多于别人的权力。

”既然同种和同等的人们毫无差别地生来就享有相同的一切自然有利条件,他们之间就是一种平等关系,而不存在着从属和受制的关系。

在这种状态中有一种为每个人所遵守着的自然法在起着支配作用,每个人都具有处理他的人身或财产的无限自由,但他没有毁灭自身或他所占有的任何生物的自由。

为了约束所有的人使之不侵犯他人,就必须有人拥有执行自然法的权力,以保护无辜和约束罪犯,于是这个人便取得了支配他人的权力;人类社会进入18世纪以后,资产阶级思想家一直在坚持和强调国家权力的公共化,推动了资本主义政治文明的进程,使“人民主权说”成为近代西方的主流意识形态;在马克思主义权力观看来,政府公共权力是为满足公共需要的手段而产生的。

最初在原始社会,维护公共利益的主要手段依靠社会风俗的传统力量,后来随着阶级社会的出现,一种更加强有力的政府公共权力形式出现了,这种政府公共权力来源社会又居于社会之上成为一种相对独立的力量,实际上就是以“公共性”为表现形式的阶级权力;在现代民主制度下,政府公共权力主要是指作为公共权力高级形式的政府权力,它本质上是一种凝聚和体现公众意志的力量,是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理能力。

因而,从政府公共权力的产生以及相对于私人权力来说,政府公共权力具有如下两个显著特征:1、强制性。

政府公共权力作为权力的一种类型,首先具有强制性。

这种强制性在阶级社会突出表现在经济上占统治地位的阶级凭借暴力等权力机构来维护自己的统治地位;2、公共性。

正如社会契约论认为,国家与政府的一切权力来源于公民与公民之间的契约,或公民与政府之间的委托。

公民之间、公民与政府之间之所以需要这样的契约方式,主要的目的是为了全体社会成员的公共利益。

因此,政府公共权力的公共性主要体现在必须维护社会公共利益上,按照公众的意志,促进公众的福祉。

二、公共行政价值与政府公共权力
“‘价值’这个概念所肯定的内容,是指客体的存在、作用以及它们的变化对于一定主体需要及其发展的某种适合、接近或一致。

”〔1〕。

因此,价值是一个关系范畴。

人类历史上,政府公共权力是基于社会的需要及其发展这一目的产生的,那么政府公共权力就是为了社会及其人们生存和发展的需要。

同样地,行政公共价值是反映社会与行政管理之间需要和满足关系的范畴。

政府管理这种对社会的有用性构成了公共行政的价值属性,公共行政价值便是公共行政价值主体(社会、群体或个体)和公共行政价值客体(行政)之间需要与满足属性的统一。

那么在现代社会,政府管理的公共行政价值首先表现在政府公共权力的运作对社会公共需要与满足属性的统一上。

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西方公共行政发展史上,以公共行政价值取向为标准,西方政府公共权力的运作所追求的核心公共行政价值目标大致经历了这样几个价值嬗变阶段:1、公共行政产生之前。

政府管理强调以效忠国王和大臣等某个特定个人为基础,追求的核心价值是稳固社会秩序,此时政府公共权力的运作强调的是统治的艺术;
2、古典公共行政为适应时代对高效率政府的要求,追求的是效率主义,政府公共权力的运作以法律和工作标准为规范;
3、20世纪40年代后,在社会工业化水平的提升和民主、公平行政思想膨胀的背景下,新公共行政摆脱了传统公共行政的合法性危机,强调的是重视社会公平的公共价值理念,政府公共权力的运作也就要求公共管理者在决策和组织过程中的责任与义务,倡导参与式治理等等;
4、20世纪70年代以来,西方政府为摆脱普遍面临的财政危机、管理危机和信任危机的困境,考虑如何对公众的需求和利益作出回应,新公共管理强调的是经济、效率、效能和质量等价值观,政府公共权力的运作具有明显的市场化、私有化和企业化特点;
5、进入21世纪初,针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判,即公共企业家精神和新管理主义很可能损害诸如公平、正义、代表制和参与等民主价值。

从而,新公共服务理论应运而生。

新公共服务理论将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观,那么政府公共权力的运作就基于公民权、民主和为公共利益服务等一些重要价值观;在我国,新中国成立初期由于国内政治、经济形势和国际竞争的需要,我国的公共行政价值选择了一种重工业优先发展的战略,此时政府公共权力的运作依靠强大的社会动员力和组织力,显示出“全能政府”模式的基本特征;改革开放以来,党和国家的第二代、第三代领导人从我国社会转型的大背景出发,为满足人民日益增长的物质、文化的需要,强调“发展是硬道理”和“经济建设为中心”,关注经济的增长和财富的积累,政府公共权力的运作服从于“一个中心,两个基本点”的基本路线,体现出以增长至上的公共管理模式特征;由于过分看重G DP的增长,当前我国的经济、社会的发展已出现一定程度的失衡,并已危及到可持续发展与社会稳定。

新一代领导人面临着新的背景、新的阶段和新的问题,整合了前三代领导人的公共行政价值观,提出了以人为本、全面、协调、可持续发展的崭新公共行政价值观〔2〕。

可以断定,新一代领导人以及政府公共权力的运作将以人的全面发展为执政的根本目的,贯穿经济增长和社会公正两条主线,不断寻求公平与效率的均衡点,体现出尊重人、关心人、依靠人和发展人的极具人文关怀的执政价值观。

从西方公共行政价值观和我国公共行政价值观的嬗变以及相应政府公共权力的运作特点模式,我们可以得出以下几个重要结论:1、公共行政价值对公共权力的运作具有十分重要的导向作用。

政府公共权力运作在不同的公共行政价值观的指引下形成不同的公共行政治理模式,从效率到公平,从管理到服务,从善政到善治,是各国公共行政价值的发展趋势。

2、公共行政价值是政府公共权力运作的必然诉求。

任何社会政府公共权力的运作必然追求一定的公共价值。

这
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些公共价值的内涵随着社会的发展不断演变,大致包含秩序、经济、效率、质量、公平、民主、人性等方面。

政府公共权力存在和运作的重要合法性基础在于有效实现公共行政价值。

3、行政公共价值的实现离不开政府公共权力的有效运作。

行政公共价值的实现就是一个不断满足公共需要的过程,是一个不断实现公共利益的过程。

公共需要和公共利益的实现更离不开政府公共权力的有效运作,民主、法治、德治等都是政府公共权力运作的有效手段。

三、公共利益与政府公共权力
“利益”是中西管理思想史上的古老话题。

在我国古代史书典籍中,最早对利益问题展开讨论的当推春秋时期的管仲,他认为趋利避害是人之共性;在西方,英文的利益insterest来自拉丁文interesse,原义为“夹在中间”,后来引申为在非报酬性的东西和事件中包含某些报酬性的成分;按照马克思主义的论述,人的利益首先起源于人的需要,所谓利益就是基于一定生产基础上获得了社会内容和特性的需要,它反映出特定历史阶段人与人之间的社会关系。

公共利益由“公共”和“利益”构成,从概念上看具有高度抽象性。

按照《牛津高阶英汉双解词典》的解释,public意味着“与公众有关的”,或者是“为公众的、公用的、公共的(尤指由中央或地方政府提供的)”。

〔3〕因此,我们可以认为公共利益是社会中客观存在的与公众有关的,为满足社会成员的需要而对个体利益的综合和整体性抽象。

公共利益为社会上公民或公众所享用,更多的是一种整体性、长远性、根本性的利益。

公共利益具有以下几个明显特征:1、公共性和社会分享性。

公共利益首先是一种公众利益,它对社会所有的人,不分民族、阶级、地区及教育之差异,每个公民都有平等的享受机会,即受益的主体具有普遍性和不特定性的特点;2、优越性和强制性。

公共利益与个体利益、集团利益或其它利益相比具有优越性。

当其它任何个人利益或集团利益同公共利益相抵触时,都应无条件地服从公共利益。

而且,有的公共利益是强制分享的、人们主观上并不需要的利益。

这种情况较多表现在政治性公共事务的管理中。

比如说社区选举的整个过程与结果,对于这个被选出的管理者的反对者来说,就是这种情形;3、客观多样性。

首先公共利益是客观存在的,公共物品和公共服务都是公共利益的主要现实表现形式。

公共利益的客观多样性主要有公共物品和公共服务的多层次性和多样性决定的。

公共利益作为一个整体概念,是不可分割的,是整个社会公众都有权力享用的利益。

这是由于各个社会公众主体将自己的权力通过政治契约的方式让渡给了政府,由其来代理行政,而形成公共权力,所以公共权力与公共利益具有十分密切的联系。

首先,公共权力的最初来源是维护公共利益,公共权力的最终利益指向也是实现公共利益。

在这一点上,社会契约论的观点进行了详细的说明。

社会契约论认为,国家与政府的一切权力来源于公民与公民之间的契约,或公民与政府之
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间的委托。

公民之间、公民与政府之间之所以需要这样的契约方式,主要的目的是为了全体社会成员的公共利益。

因此,国家、政府及其公务员所行使的管理社会的权力为公共权力,必须维护公众的集体利益,为公众带来保护和幸福。

政府行为若超出了公民之间或公民与政府之间的社会契约所规范的宗旨与范围,则将威胁到人类正义的生活秩序和公共利益,这样的政府没有完成和承担起自己的社会责任,这样权力的正义性与合法性基础就会丧失,也就是说政府责任的缺失就意味着权力合法性的丧失。

因此,在现代民主社会,政府管理必须力求公共权力与公共利益的良性互动,保持二者之间健康和谐关系的发展。

一方面政府公共权力运作的出发点和归宿都必须着眼于实现最大限度的公共利益。

另一方面,公共利益也必须作为评价政府公共权力运作的一个根本标准与尺度。

其次,政府公共权力在运作过程中极有可能偏离其公共性。

因此,政府公共权力的异化必然造成对公共利益的破坏。

政府公共权力的异化是指公共权力来源于公民权利和公共利益,最后却走向公民权利和公共利益的反面,政府公共权力的异化目前主要表现在政府公共权力的滥用上:一是政府公共权力对私人领域不恰当的入侵;二是政府公共权力成为实现不当利益的工具,即公共权力不适当的维护了私人或集团的利益,通常表现为以权谋私、权钱交易等腐败行为。

政府公共权力异化是一个全球性的政府治理问题,它不仅严重影响着政府管理能力的提升,而且直接危及到政府的合法性与政治的稳定,直接破坏民主化和法制化进程。

为防止政府公共权力对公共利益的损害,必须加强对政府公共权力的制约。

权力制约理论最早是在西方形成的。

早在古雅典城邦制和罗马共和制时代,这一理论就已经萌芽。

马基亚维利等人甚至还论述过权力制约对防止腐败专制的作用。

洛克和孟德斯鸠则最早系统的阐述了分权制衡的政治理论。

后来,美国宪法的制定者汉弥尔顿、麦迪逊等人把这些理论具体应用到了美国政治制度的构建中,并使这一理论在实践中得到了进一步的发展。

在人类的政治管理实践中,对公共权力的制约大致经历这样几个阶段:(1)以权力制约权力,即强调立法权、行政权、司法权的相互制约与平衡,防止公共权力被某一集团或个人独占或滥用;(2)以道德制约公共权力,即强调提高政府官员的思想道德修养,从而自觉约束其私人性的一面,弘扬其公共性的一面;(3)以权利制约权力,即通过普遍的公民权利去制约和平衡国家的公共权力;(4)以社会制约权力,其涵义是充分利用社会的力量,尤其是依靠独立的、多元化的组织力量实现对公共权力的制约。

借鉴人类政治实践中对公共权力的制约经验,结合我国目前社会转型的具体国情,为确保社会主义政府公共权力运作致力于实现最大限度的公共利益,必须完善我国政府公共权力运作机制,需要把握以下几个环节:(1)首先要加强对公务员特别是领导干部的思想政治教育,深化对政府公共权力的正确认识。

一方面要加强思想理论建设,组织各级领导干部深入学习和实践“三个代表”重要思想,强化和提高各级领导的理论素养。

坚持用“三个代表”重要思想为指导,
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将科学理论落实到从严治党、正确使用公共权力的实践中去,从而在党员干部中筑起一道思想道德防线。

与此同时还要组织各级领导干部深入学习和实践社会主义荣辱观教育,各级领导干部要高度重视、带头学习、率先践行社会主义荣辱观。

要把牢牢树立和自觉践行社会主义荣辱观融入到自己的世界观、人生观、价值观中,融入到权力观、政绩观、金钱观;(2)要保持政府公共权力运行的开放性。

政府公共权力的封闭运行极易造成腐败现象的产生。

要保持我国政府公共权力运行的开放性,就要使政府公共权力运作处于全方位的监督之中。

当前,对政府公共权力的监督除了来自党内和政府内部的监督外,更重要的是要加强对政府公共权力的外部监督,尤其是要加强社会舆论、人民群众对政府公共权力的监督,从立法上和具体制度机制上切实保障他们的监督地位与监督权利,使政府公共权力“在阳光下运行”;(3)建立和健全对政府公共权力运行的考核与考评机制。

首先,政府公共权力的使用、运行是否可行,是否恰当应以是否维护、促进和实现人民群众的利益为根本衡量标准。

从根本上说,政府公共权力运行的评价最终是历史的评价、人民的评价;其次,要重视对政府公共权力运行考核结果的运用,其评价结果要公开化,保证其透明度。

然后在公共权力运行评价结果的基础上,建立完善的绩效评估奖惩机制。

要奖勤罚懒、奖励成功纠正失败,并引入相应的责任机制,把政府公共权力运行的考核结果作为评价和考核政府部门及其领导人、公务员的基本尺度。

四、公共责任与政府公共权力
责任是广泛使用的概念,它是指行为者应当承担的义务或因失职而应该承担的否定性法律后果。

美国著名公共行政学家莫舍(Mosher)曾明确指出,在公共行政的所有词汇中,责任一词最为重要,凸现出责任在政府公共权力运行中的重要作用。

政府作为国家行政权力的拥有者与使用者,在漫长的奴隶社会和封建社会对自己做错的事是从来不负责的,公共责任的产生与现代资产阶级的兴起有直接的关系。

从法治角度而言,行使何种权力就应承担何种相应的责任,权力的授予必然伴随着责任的规定。

权力无法脱离责任而单独存在,否则,这种权力就是非法的、不合理的。

法治的目的之一就是要确保责任与权力的对等,并建立责任与权力统一的规则。

同样,对于公共权力也应课以相应的责任,即公共责任。

公共责任对公共权力的作用目标、作用范围、作用方式、作用内容等都做出具体的规定,是为了确保政府公共权力的运行朝向民主化、科学化、法治化的方向发展,从而确保公共利益的有效维护。

公共责任是现代政府应当具备的主要品质,现代政府的公共责任主要包含两方面的意思:一是政府机关和公务员应负的职责;二是政府机关和公务员不履行职责应承担的后果。

在现代民主社会,公共责任的类型主要可以分为下几方面:1、政治责任。

要求各级政府及其公务员有维护和巩固本国的政治制度、法律制度和宪法的重要责任。

对于那些不能履行政治责任的官员将受到立法机关和授权机关的追究;2、法律责任。

主要是指
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行政机关和公务员在执行公务时违背或触犯有关法律所形成的责任,包含刑事责任、民事责任和行政责任等;3、道德责任。

是指行政机关及其公务员在行政管理过程中必须恪守社会公德和行政道德,否则,必须承担相应的责任。

4、主观责任与客观责任(当代美国著名行政伦理学家库珀的观点)。

在库珀看来,客观责任根源于法律、组织、社会对公共行政人员的角色要求。

客观责任首先要为上级负责,其次,要为贯彻公共政策而对民选官员负责,最后还要对公民负责。

但主观责任却根植于公共行政人员自己对忠诚、良心和身份的信念,是作为对公共行政人员信仰、个人与职业价值观以及性格特征的表达。

责任政府是西方民主政治的产物,也是现代政府公共权力运行实现制度化、规范化和程序化的重要保障。

纵观西方公共行政发展的历史,我们还可以看出西方政府的公共责任机制在不同的社会生态环境下,由于经济制度、政府治理理念、行政体制、社会价值观念的不同,政府公共责任模式也表现出不同的特点:1、传统公共行政时期。

这一时期主要基于威尔逊的政治与行政二分法原则,政治官员和官僚进行严格的区分,强调的公共责任主要有两种:政治责任与官僚责任,政治责任强调政治官员要对选民负责,官僚责任强调提高效率,要严格遵守法规和程序,层层对上级负责;2、新公共行政时期。

传统公共行政时期重过程而轻结果,重视效率而忽视公平。

新公共行政的基本观点是行政管理者并非价值中立,他们应该对社会公平负责。

所以,此时期的公共责任在普通责任的基础上,增加了对社会公平的责任以及对公民的直接责任;3、新公共管理时期。

进入20世纪70年代以后,西方政府为摆脱普遍面临的财政危机、管理危机和信任危机的困境,考虑如何对公众的需求和利益作出回应,新公共管理开始提倡一种新的责任管理理念,即此时的公共责任要求公务员对自己的行为和结果的实现承担个人责任〔4〕;4、新公共服务理论时期。

进入21世纪,针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判,以珍妮特・V・登哈特,罗伯特・B・登哈特为代表人物的新公共服务理论,为政府管理提出了一个全新的管理模式和管理理念。

这一时期,公共行政责任主要强调公务员的责任并不简单,他们应关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益,而且应该对这些制度和标准负责。

以上西方政府公共责任的模式特点在不同的发展阶段呈现不同的侧重点,对于规范和引导西方政府公共权力的正确运行起了积极的促进作用。

在我国,政府公共权力的现实运行过程中,公共权力发生异化、权钱交易的现象也屡见不鲜。

究其主要原因,一方面由于一些公职人员缺乏执政为民的理念和全心全意为人民服务的责任意识;另一方面的原因是没有分清各种权利之间的关系,尤其是政府公共权力与公民权力的关系。

其实,政府的权力只是公共权力的主要部分,而非全部,公民既是公民权利的主体,同时也是公共权力的主体之一。

〔5〕因此,构建责任政府成为当代中国行政改革的目标选择。

完善公共责任体制对于规范政府公共权力的运作、提升政府的管理能力,对于维护和实现公共利益以及。