美国外汇储备管理和审计情况及对我国的启示

美国外汇储备管理和审计情况及对我国的启示

编者按：审计制度是中央银行经营管理外汇储备监督制度的核心, 也是对中央银行实施问责制的关键。目前我国外汇储备审计存在内部审计不独立、外部审计不透明等制度执行中的问题。

一、美国外汇储备基本情况

根据美国财政部定期发布的《美国外汇储备每周公告》（Weekly Press Release on U.S. Foreign Exchange Reserves），美国外汇储备资产主要包括外汇、美国在IMF中的储备头寸、特别提款权以及黄金四大类。截至2014年8月8日，美国外汇储备资产总额为1431.43亿美元。其中，外汇474.78亿美元（欧元有价证券100.94亿美元，日元有价证券122.72亿美元，其他国家中央银行、国际清算银行以及国际货币基金组织的外汇存款251.12亿美元），国际货币基金组织储备头寸297.13亿美元，特别提款权549.1亿美元，黄金110.41亿美元。

表1：美国外汇储备资产情况

二、美国外汇储备管理的基本情况

美国外汇储备主要由财政部代表美国政府全面负责管理。从具体操作方面来看，外汇与特别提款权由外汇稳定基金

（Exchange Stabilization Fund，ESF）所有，美联储主要负责储备货币黄金的管理与经营、国际合作和国际清算与支付，具体决定协商美国财政部共同决策。美国在IMF的储备头寸不由外汇稳定基金持有，被纳入财政部普通账户（General Account）。

（一）外汇与特别提款权的管理。ESF是根据1934年《黄金储备法》（Gold Reserve Act of 1934）成立的，其主要职能在于干预外汇市场。根据联邦储备法案，纽约联储是具体外汇交易代理人。因此，由于交易需要，外汇会在ESF以及美联储系统公开市场账户（System Open Market Account，SOMA）之间分配。不过纽约联储开展外汇交易需要财政部授权，纽约联储ESF外汇组合经理还需定期就投资配置以及投资组合状况向联邦公开市场委员会及财政部征求意见。实际操作中，ESF外汇资产组合构成完全由财政部决定，ESF管理层仅负责纽约联储进行的外汇交易的簿记以及投资决策。而根据法律规定，ESF日常运营管理由财政部国际事务办公室负责，ESF的业务簿记及财务报告工作由财政部副首席财务官办公室负责，ESF所有管理费用由财政部负担。

根据《黄金储备法》，财政部需向总统与国会提交ESF经营年度报告，内容主要包括ESF的性质与职能、外汇市场发展情况、财务报表及审计报告。财政部还需每月向参众两院的银行业委员会（Banking Commission）提交ESF月度财务报表。

（二）黄金储备的管理。自从1934年黄金储备法案要求美联储将黄金所有权移交给美国财政部后，黄金储备就全由美国财政部所有。目前，仍有5%左右（账面价值大约在5.68亿美元）的美国黄金储备由美联储代财政部保管，另外95%左右的黄金储备（账面价值大约在104.73亿美元）由财政部下属的美国造币

厂代为保管。美国财政部根据美国造币厂、美联储以及财政部金融服务局（FMS）提供的信息，定期发布《美国财政部持有黄金情况报告》，反映美国联邦政府黄金持有状况。

三、美国外汇储备的审计情况

负责对美国外汇储备进行审计的主要部门是财政部所属的督查办公室（Office of Inspector General）。根据《1988年督查法案修正案》要求，财政部于1989年成立该办公室。该办公室对整个财政部以及其下属司局（美国税务局以及问题资产救助项目除外）开展独立监督，以促进财政部工作的经济有效性，并防止欺诈、浪费以及权力的滥用。

（一）对外汇稳定基金（ESF）的审计

根据财政部督查办公室于2013年12月13日发布的《对外汇稳定基金2012-2013财年的审计报告》显示，督查办公室与独立会计事务所普华永道（KPMG）签约，委托该会计师事务所每年对ESF上一财年的财务状况开展审计。

1.审计报告。会计师出具的审计报告主要包括：《独立审计报告》、《关于财务报告的内控的审计报告》、《关于合规以及其他事项的审计报告》。

2.审计依据。会计师主要依据《公认政府审计准则》（Generally Accepted Government Auditing Standards）以及预算与管理办公室（Office of Management and Budget）的公告14-02号《联邦财务报告审计要求》开展审计。

3.审计重点。外汇稳定基金财务报表方面，重点审计其财务状况，包括相关经营活动、留存收益情况以及现金流状况等；财务报表的内控相关内容方面，重点审计财务报表编制流程，但不对ESF整体的内控有效性发表意见，也不对《1982年联邦经理

人财务诚实法案（Federal Managers' Financial Integrity Act of 1982）》所规定的企业经营目标有关内容开展内控审计。同时，为防止ESF财务报表存在重大错误，会计师主要对财务报表金额准确性以及直接与重大影响的法律、规章以及合同相关条款及内容进行审计，但不对这些内容合规性发表意见。

（二）对黄金储备的审计

在共和党人Ron Paul 提出美联储是否出借黄金储备的质疑并呼吁进行全面独立审计后，2012年1月，美国政府对储存在纽约联储金库的美国黄金储备开展了上世纪50年代以来的首次审计，包括对金砖钻孔以检验其纯度。此次审计活动主要参与人员包括美国造币厂、财政部督查办公室以及纽约联储相关人员，但并不包括外部独立会计师。审计署（Government Accountability Office，GAO）对此次审计开展了监督。督查办公室表示，由于储存于纽约联储的黄金被打上了官方联合封印，除非发现该封印有篡改迹象，否则不会考虑进行称重、清点数量以及开展有关化验等审计活动，所以长期未开展黄金储备审计。

2014年2月7日，美国财政部督查办公室发布了《对财政部2012-2013财年关于美联储持有美国黄金储备的报表的审计报告》，根据该审计报告，美国黄金储备报表由美联储准备，报表会计原则主要遵循联邦会计准则委员会（Federal Accounting Standards Advisory Board）发布的会计准则。督查办公室主要依据《公认政府审计准则》开展审计，审计主要对象为美联储持有的黄金储备数量及价值。但此次对黄金储备的审计受到了外界的质疑，主要原因在于未聘请外部独立会计师参与，而仅由财政部督查办公室主导，一定程度上缺乏独立性与公正性，并且此次审计工作对象主要是财政部报表，而并非黄金实物。