后勤发展历程

高校后勤改革历程与社会化的模式
摘要:通过对我国高校后勤工作基本格局形成的历史背景、后勤改革发展经历的主要阶段以及后勤社会化改革的主要模式及其利弊等问题的概述,揭示我国高校后勤半个世纪来的发展历程。

关键词:高校后勤;改革;社会化;模式
一、我国高校后勤旧格局形成的历史背景
我国高校的后勤管理服务体系是在计划经济环境中、特定的供给制历史条件下形成发展起来的。

建国初期,面对外有美帝国主义的封锁、包围,内有各种反动势力残余的颠覆破坏活动的错综复杂的国际国内环境和急待恢复的国民经济,面对半殖民地、半封建的旧中国遗留下来的专业残缺不全、设备陈旧落后、财政濒于崩溃的高等学校,党和政府为了尽快建立起新中国自己的高等教育,使其适应国家政治经济、文化发展的需要,采取了一系列强有力的措施:首先,对旧中国遗留下来的高等学校进行了接管、接收、接办和改造工作,确立了党对高等学校的领导权;其次,对广大知识分子采取团结、教育、改造政策,在生活上采取“包下来”政策;第三,实行向“工农开放”方针、人民助学金制度,招收和培养新型的工农知识分子;第四,学习借鉴第一个社会主义国家前苏联的教育经验,进行以高等学校院系调整为中心的各项教育改革,将高等教育事业纳入高度统一的计划经济建设轨道之内。

我国高校后勤工作旧格局就是在这种大背景下逐步形成的。

解放初,为了适应恢复国民经济和发展人民教育事业的需要,保证教学、科研和其它各项工作的顺利进行,高校后勤工作采取了如下富有时代特征的措施:
1、实行供给制和人民助学金制度,采取由学校基本包办生活后勤的低标准的供给制,为师生提供廉价服务。

这是我国高校最早的福利性后勤保障形式。

建国初期,高校招收学员,国家给予他们百分之百的人民助学金,生活服务采取优待,包干的办法;在教职员工中则实行供给制和实物工资制度,保障教职员工基本生活。

1952年秋季起,全国各级学校的教职员工实行公费医疗制度,1953年春季起,高校学生也享受公费医疗预防的待遇。

1955年起,人民助学金制度作了比例上的调整,供给制和实物工资制改为低薪制,福利性的后勤服务在此基础上日趋发展,并发挥着稳定教师生活,促进教学科研的积极作用。

2、高校后勤以自办为主自成体系。

在50年代的供给制条件下,社会存在很大的供需矛盾,社会服务行业极其薄弱,无论硬件设施还是管理服务,都满足不了高校日益发展的后勤需要。

为了更好地发展高等教育事业,国家在增加教育投入的同时,对学校加以后勤的配套,在对高校供应的能源、粮油、副食品等数量、质量和价格上,在税收、服务上,都制定了相应的保护性政策,从而保证高校自办后勤项目逐步扩大,质量日益提高,形成了学校“小而全”的后勤配套服务体系。

除了少数项目以外,一般的教学科研保障工作和生活服务,都由学校后勤直接承办,服
务门类包括能源、交通、设备、房产、维修、绿化、伙食、通讯、文具、家具、医疗、卫生、招待、托幼等,其服务规模因学校的大小有所不同,但大都独立于社会上同类服务行业,按行政事业单位的方式管理。

在特定的历史条件下,这种自办后勤的模式,也为国家节约了大量资金。

3、为了提高后勤工作的服务水平和管理效率,高等学校建立起了与计划经济相适应的自身工作体系。

从50年代起,各校都陆续加强了对后勤工作的领导,设立副校长和总务长主管后勤工作,后勤机构也由原来的庶务组(股级)改为总务科、基建科等科室,后来又升格为处级机构,并分离出许多科级机构和服务部门,如膳食、车队、校园管理、房屋维修、幼托等,形成了较为系统的高校后勤事业行政型管理体制和后勤工作组织机构,并培养了一批高校后勤干部,组成了一支较为系统的高校后勤事业行政型管理体制和后勤工作组织机构,并培养了一批高校后勤干部,组成了一支较为稳定的后勤职工队伍,逐步形成了与我国高等教育的宗旨、任务相适应的高等学校后勤工作的管理目标、方针和原则,确立了高校后勤工作的地位。

为新中国高等学校的建设和发展作出了积极的贡献。

这种以高校自办后勤为主,自成体系、国家“包下来”的福利后勤服务格局和行政性事业型的后勤管理体制,基本上形成于建国头十七年(1949-1965年),但在十年“文化大革命”中遭受了严重破坏。

在粉碎“四人帮”后的最初几年里,通过拨乱反正,高校后勤工作不仅迅速得到了恢复,而且随着教育事业迅速发展的需要,为了落实知识分子政策和解除他们的后顾之忧,高校后勤服务范围日益扩大,服务项目日益增多,福利待遇日益提高,形成了“一校一户办后勤,校校后勤办社会”的鲜明特点。

二、高校后勤改革发展的阶段
管理系统的运作效益、质量,主要取决于管理系统的管理体制和运行机制。

纯行政的管理体制、封闭式的、福利型的供给服务方式的高校后勤管理服务体系,经过30年的运行,在我国社会、政治、经济格局发生重大转变,社会主义市场经济体制逐步形成,社会上第三产业普遍发展,供需矛盾逐步缓解,及高校教学科研水平和师生员工生活需求的不断提高,高校自办后勤已力不从心,经费拮据的状况日渐扩大,有增无减。

同时,随着旧经济体制逐步改革,福利性后勤服务的弊端也日渐暴露,成为制约学校发展的严重阻碍因素。

改革成为必然趋势。

高校后勤是高校内部管理体制改革中起步较早、较为活跃的部分。

它先后经历了20世纪80年代的以利益调整为核心的经济承包责任制、模拟企业化核算阶段;20世纪90年代的以机制转换为核心的全面承包的模拟企业化、社会化探索阶段;以及近两年来以体制改革及机制转换为核心的企业化改革、全面推进社会化实践阶段。

具体可细分为以下阶段:
1、以利益调整为核心的经济承包责任制、模拟企业化核算阶段
(1)转变观念,试验起步阶段(1979-1983年)
这个阶段改革的主要内容和特点是:学习农业和商业部门的改革经验,对高校后勤工作中经济属性比较强的部门(主要是膳食服务)进行了管理体制改革,把“统得过死、包得过多”的单纯行政管理及吃供给制“大锅饭”的管理体制,初步改变为行政管理与经营服务相结合的管理体制。

它的具体改革形式和运行机制是经费和任务相匹配的经济承包责任制。

抓住膳食服务作为改革的突破口,对食堂实行“经济承包责任制”,实行管理费定额承包,改革分配制度,实行奖金分等,调动了广大炊管人员办好食堂的积极性,为打破后勤部门吃学校“大锅饭”及平均主义创下了良好开端。

(2)多层次综合改革和全面推进承包责任制阶段(1984-1987年)
这个阶段,高校后勤按照经济体制改革中的两权分离的理论原则和社会化改革的方向,本着开放、搞活、承包的精神,在单项承包的基础上,进入全面承包和综合配套改革阶段。

全国200多所高校的后勤部门实行全面承包,即总务处的总体承包和各科室、部门的分体核算,把总务处办成一个相对独立的经营服务实体。

在总务处一体化归口管理下,实行行政管理型和经营服务型的两种制度(称为“一处两制”),对校内后勤服务实行企业化管理和社会化服务的改革(校内社会化改革)。

(3)治理整顿、坚持改革阶段(1988-1991年)
这一阶段主要围绕着加强“三基”建设(基本队伍、基础管理和基础设施)、双增双节活动、创立校办产业和多种形式的经济实体,开展社会有偿服务和经营服务,增强后勤部门自我改造、自我发展的能力等等进行改革,产生了良好的社会效益和经济效益。

2、以机制转换为核心的全面承包的模拟企业化、社会化探索阶段(1993-1998年)
各种方式的后勤承包责任制经过几年的实践后,在取得良好的社会效益和经济效益的同时,逐渐暴露出一定的局限性:一些学校在政企分开、社会化服务的试验中,有相当成功的,也有不够理想的或产生了一些新的问题。

这使有些同志甚至有的领导同志在思想上感到困惑,在行动上出现了徘徊。

1992年,邓小平视察南方发表的重要讲话和党的十四大召开提出建立社会主义市场经济体制的目标,为高校改革带来了新的机遇和动力。

建立社会主义市场经济体制的目标给了广大后勤干部职工以明确的回答:加快步伐、深化改革才是唯一的出路,必须在承包责任制的基础上有新的突破。

许多高校开始按照社会主义市场经济发展的要求和社会化的方向,着手高校后勤管理体制的改革,由点及面、由浅入深地扩展到整个后勤部门,通过改体制、转机制、引入企业化管理,逐渐由行政事业单位向事企分离、政企分离的“一体两制”转变;通过精简后勤管理机构、强化管理职能,建立和完善
各种经营服务实体,出现了小机关、多实体或小机关、大实体、大服务和后勤服务集团等多种组织管理服务方式;由承包责任制下经费包干向独立核算、自负盈亏的方向发展。

与此同时,后勤管理与服务的运行机制也发生了质的变化;后勤服务部门进一步扩大了自主权,引进了市场竞争机制,优化了管理结构和程序,强化了检查、监控、调节、导向职能,初步改变了后勤“统得过死,包得过多”、平均主义、吃“大锅饭”的单纯行政管理体制,逐步开始了后勤社会化改革的探索。

3、整体设计,全面推进高校后勤社会化改革阶段(1999年至今)
党的十五大以后,随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善,科技体制、医疗保险制度、住房制度、社会保障等方面改革的全面推进和逐步完成,在全社会形成了深化改革的舆论氛围和有利环境;随着高校管理体制改革和布局结构调整力度的加大,“条块分割”格局的打破,各地高校掀起了新一轮校内管理体制改革的热潮;国家加快高等教育发展、扩大招生规模,更为后勤加快基础设施的建设、发展壮大经济实体提供了良好的机遇;中央和教育部对高校后勤社会化改革的高度重视,连续出台的关于高校后勤社会化改革的政策、文件等,为高校后勤社会化创造了可靠的政策环境;社会服务行业的迅速发展和完善,为高校引进社会中的优质服务来替代已落后的“小而全”后勤成为可能。

这一切,都为进一步加快和全面推进高校后勤社会化体制改革准备了必要条件。

1999年11月国务院办公厅在上海召开了全国高等学校后勤社会化改革工作会议,动员和部署全面推进高校后勤社会化改革,标志着高校后勤社会化改革由局部探索到全国性整体推进的开始,国务院转发的《关于进一步加快高校后勤社会化改革的意见》,对后勤社会化改革的指导思想和原则、目标与步骤、所需配套政策和措施作了明确的阐述,后勤社会化改革进入了倒计时攻坚阶段。

这个阶段改革目标主要是:学习借鉴上海等地后勤改革的成功经验,从改制入手,按照市场法则和教育规律,通过由政府主导、教育主管部门组织推进、吸引社会参与、学校实施的方式,建立符合高校特点的新型的学校后勤服务体系,组建集约化联办后勤和社会化后勤相结合的格局。

改革的主要内容:后勤系统与学校成建制规范分离,组建跨校、跨区的后勤服务集团(中心或公司),以专业化、集约化、企业化的形式承担本地区范围内高等学校的后勤服务保障工作,打破“一校一户办后勤、校校后勤办社会”的旧格局。

在后勤部门与学校规范分离、教育系统联办后勤以及引导社会力量参与后勤服务和建设方面取得了明显的突破。

高校后勤社会化改革路径研究
以天津大学为例
摘要
高校后勤社会化改革引领高校全新后勤服务管理模式的出现，是我国高等教育改革和发展历程中的深入变革，具有重要的里程碑意义。

社会化是指随着社会主义市场经济体系的不断完善，高校后勤管理从“传统封闭自我配套”的自支撑模式逐步向“社会企业参与或承担”的开放模式转变。

社会化改革可以使高校彻底摆脱繁琐的后勤事务，是市场经济不断完善的客观要求和现代社会不断发展的必然结果。

我国高校后勤改革经过近 30 年的探索，取得了一些成绩，但是，伴随着后勤社会化改革的不断深入，后勤企业法人地位、社会企业准入机制、产权制度、现代企业制度等新矛盾和新问题陆续涌现。

高校后勤社会化改革应该如何进一步深化，应进一步采取何种措施不断加强我国高校的办学活力，如何在实现高校减负的同时提高高校后勤服务的质量和效益，是高校和社会共同面临的重要问题。

基于高校后勤改革现实情况，本文首先采用文献分析法，对国内高校后勤改革相关研究成果进行梳理，对美、日、德等国家后勤管理实践进行概括，从总体上把握文章基调。

然后，运用对比分析和实地调查等方法，对我国高校后勤改革“三阶段”发展历程和目前多数高校采取的后勤社会化改革模式进行总结。

最后，从系统分析的角度出发，基于制度变迁理论、产权理论和客户关系管理等理论，建立高校后勤服务体系系统诊断理论框架；并采用 ATLAS 质性分析软件，对天津大学后勤改革进行实证研究，分别从系统内在机制、系统外在表现、系统控制和系统支持等方面总结现状、发现问题，并针对具体问题提出相应的意见和建议。

通过以上研究，本文得出以下观点：（1）新校区后勤服务保障体系可以考虑书院制；（2）高校后勤服务产品属性定位为基本私人产品；（3）旧校区后勤服务体系系统构架中，后勤企业与社会企业性质一致，且相互竞争;（4）高校后勤服务体系的完善可以分别从系统运作、系统控制和系统支持等方面着手展开。

其中，人事制度改革可以考虑更积极的做法，进一步加快后勤集团改革历程。

这一研究为当前后勤社会化改革的探索提供了理论依据和实践方向。

关键词：高校后勤；社会化改革；系统分析；
选题背景
1983 年，后勤社会化改革目标被提出。

随后几年，后勤社会化改革工作全面启动。

1999 年，国务院办公厅经国务院批准，在上海组织召开了全国高校后勤社会化改革会议。

这是我国政府第一次从国家角度对高校后勤社会化改革工作进行总体分析、把握、定位和部署。

然后，分别又在武汉、陕西和北京连续三年召开相关会议，总结上一年度工作经验，并对下一年度的工作进行部署。

此间，有关高校后勤社会化改革的相关文件和政策陆续出台。

其中，《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步加快高等学校后勤社会化改革意见的通知》（国办发〔2000〕1 号）的发布，表明我国政府促进高校后勤社会化改革的决心，标志着高校后勤社会化改革在全国范围内全面展开。

这一举措使得我国原有的单一的所有制结构逐步瓦解，市场经济体制机制有了生存和发展的空间。

高校后勤社会化改革不是一项单项改革。

从微观角度看，作为高校“两个轮子”之一的后勤部门，服务管理模式的创新能够带给高校教学和科研更大的活力，并进一步引发其内在变革。

因此，后勤社会化改革的效率将严重影响我国高等教育改革的质量。

从宏观角度看，后勤社会化改革掀起了社会企业分割高校内部市场的高潮，若处理不好改革过程中各利益相关方之间的关系，势必会影响到社会的和谐和稳定。

如今，我国高校后勤经历了传统后勤阶段和改革后勤阶段，已经进入社会化后勤阶段。

近 30 年的高校后勤服务经营和管理的改革取得了显著成效，高校后勤的基础设施建设逐步完善，教育承载力也不断增强；多数高校实现了后勤集团与学校职能部门的分离；高校内部市场逐步向社会企业开放，后勤集团与社会企业在市场经济体制下公平竞争；高校后勤服务质量显著改善；同时，社会企业的参与也刺激了原高校后勤集团内部职工的工作热情，服务水平也进一步提高。

尽管我国高校后勤社会化改革成效显著，但不可否认的是，前一阶段的改革仅完成了后勤社会化改革“三步走”目标中的第一步，后勤社会化程度相对较低，仍然处于初级阶段，而且在改革过程中在体制机制和监督管理方面仍存在薄弱环节，社会化改革的利益相关者间的责、权、利关系仍不明晰，这些问题都有待于进一步完善和解决。

第三章高校后勤社会化改革历程及现行模式
3.1 高校后勤社会化改革发展历程
纵观我国高校后勤改革的发展历程，目前已经实现三个阶段的跨越。

第一阶段跨越发生在 1980 年前后，属于传统后勤阶段。

第二阶段为 20 世纪 80 年代中期至 1983 年为改革后勤阶段；1983 年以后，伴随着中央书记处针对后勤改革问题召开的专门会议，拉开了我国高校后勤进入社会化改革的序幕。

3.1.1 传统后勤阶段
建国初期，我国高校后勤处于传统后勤阶段，完全依靠政府资金的投入维持
正常运行，在计划经济体制和高校行政手段的干预下，形成了大而杂、小而全、一校一户办后勤的局面。

建国初期我国经费紧张物资稀缺，粮食和副食品等都高度计划和统一，对后勤的经费投入也较少，造成后勤设施陈旧老化，仅仅能为教职工和师生提供衣、食、住、行等基本的物质服务。

传统后勤阶段的后勤服务水平较为简单、原始和粗放，而且后勤部门并没有得到学校应有的重视，造成一些老弱病残、缺少技术人员、家属配偶和文化素质较低的人员全部配备到后勤队伍中。

这些情况对后勤集团的运营和发展带来很多不稳定因素，也为高校后勤改革埋下了隐患。

一是严重影响了高校后勤服务的质量，在不同程度上降低了师生对后勤服务的满意度以及对后勤部门的认同感；二是无形中形成了后勤集团不思进取，“作为”与“不作为”一个样和“等、靠、要”的思想，使后勤集团逐渐变成“一潭死水”。

3.1.2 改革后勤阶段
计划经济体制下的高校后勤，为建国初期高校教学和科研的发展、维持高校稳定发挥了重要作用。

但是随着经济和社会的不断发展，逐渐暴露了一些弊端，抑制了高校后勤的发展，需要探寻更为有效的后勤改革方式。

前期，各高校后勤经过一系列的实践和探索，以食堂为突破口，试行经济承包责任制，并逐步在学生寝室、能源管理、维修等方面展开。

这一改革在一定程度上使高校后勤服务从计划经济体制下计划管理有所解脱。

后勤改革不仅需要一往无前的开拓勇气，还需要在改革过程中，及时反思，发现问题，并不断修正。

改革后勤阶段后期，随着我国市场经济体制改革的逐步深入，政府和高校总结前一段时间以来的各种实践，对后勤社会化改革工作有了全新把握。

思想观念也有一些转变，认为高校后勤服务不仅具有教育属性，还具有经济属性，应该尝试有偿服务。

有关“小机关、多实体”和“小机关、大实体”的发展模式逐步走上后勤社会化改革的历史舞台。

这一阶段，多数高校设立总务处，总务处全面承包高校后勤服务的全部内容，开始探索独立经营、自主核算的后勤改革模式。

人事制度上，开始探索将高校后勤原有的“事业编制”制度转为采用现代企业通行的“聘任制”和“合同制”，优胜劣汰，竞聘上岗。

新的分配制度形成，收入与档案工资脱钩与绩效挂钩，按照岗位职责和贡献大小确定个人收入。

很多高校的服务内容在原有基础上进一步扩大，服务水平和服务质量取得了明显的提高，管理制度也逐步规范，并且开始探索吸收社会企业参与高校后勤服务和开拓社会市场的模式和发展路径。

3.1.3 社会化后勤阶段
1983 年中央书记处后勤改革问题专门会议召开，1999 年第一次全国高校后勤社会化改革会议举办，2000 年国务院办公厅 1 号文件提出后勤社会化改革方针，即“政府主导、统筹规划、政策支持、分类指导、全面推进”。

国务院转发的六部委文件也提出，高校后勤部门应尽快从学校职能部门中脱离，包括人员、
资产、运营三方面的整体脱离。

在这一发展趋势和背景下，我国各高校陆续投入后勤社会化改革的潮流中去。

这一阶段的后勤社会化改革，在国有资产的产权制度上做了一些探索。

分离到后勤服务实体的国有资产所有权属于高校，后勤集团仅拥有经营权，并对学校的国有资产保有保值和不流失的责任。

对于人事、财务和分配制度方面，结合我国具体国情，也提出了一系列的改革措施。

比如：后勤所使用的学校的资产不需要向学校缴纳租赁费；人事改革不可避免会触动原后勤职工各方面的利益，因此为减少社会化改革过程中的阻力，多数高校普遍采用的是“老人老办法，新人新办法”。

即自后勤实体与学校分离之日起，后勤集团中的“老人”，他们的人事档案关系仍在学校内部，工资和福利待遇也都与学校其他正式职工一样；而对聘任的新型员工和临时工等则根据后勤集团的监督和考核，工资则按照企业的绩效考核制度发放；高校建立后勤保障部或者总务处等，以“事业化管理、企业化操作”的模式实现高校和后勤的分离，高校作为甲方，不从事生产经营活动，仅履行管理和监督职能，向后勤集团提出服务标准和要求，并对后勤集团的服务进行考核和监督；后勤保障部或总务处作为乙方，仍隶属高校，与学校以契约的形式向教职工和学生提供后勤服务，后勤实体内部则按照企业模式运作。

这一阶段的改革探索，虽然取得了一定的成绩，但随着改革的不断深入，新情况和新问题也不断出现，比如后勤企业法人地位、社会企业准入机制、产权制度、现代企业制度等都有待完善。