我国跨行政区河流域水污染治理管理_省略_的研究_以江浙边界水污染治理为例_施祖麟
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与水环境治理间严重脱节 江浙边界水污染事件频发 ,只是跨行政区水污染难以 妥善治理的表象 ,其实质是地方政府经济发展规划及政策 中产业结构布局与环境治理间严重脱节 。位于上游的江 苏省苏州市吴江盛泽镇以纺织印染业为经济增长的依托 , 位于下游的浙江省嘉兴市秀州区则以渔业养殖与纺织印 染为当地主要产业 。在上游污水处理设施建设滞后的情 况下 ,水污染导致的水事纠纷就成为必然 。然而 ,在两地 建立水污染协同防控管理机制后 ,上游地方政府针对排放 污水超标的纺织印染工厂 ,一般采取间断式生产 (重则停 产) 对污水排放状况加以控制 ,其以纺织印染产业为主的 沿河流域布局至今仍未出现大的变动和转型 ,跨行政区水 污染事件与纠纷再次爆发的隐患仍然存在 。因此 ,江浙边 界地带建立区域间产业结构布局以及地区经济发展规划 的协调机制迫在眉睫 。只有科学合理地对区域产业布局 进行规划 ,才能从污染源头上根本解决跨行政区河流域结 构性水污染的治理难题 。 2. 3 跨行政区水污染治理矛盾协调低效的潜在诱因 ———
·3 ·
中国人口·资源与环境 2007 年 第 3 期
见端倪 ,两地在国家上级政府部门的协调下 ,共同处理因 上游水污染导致的下游渔业经济损失问题 。其间发生过 3 次因造成经济损失较大 、双方赔偿处理意见不合引起的 事件 ,以 1994 年 7 月双方因赔偿问题引发的冲突为该阶 段的标志性事件 。1994 年 9 月 ,全国环保执法检查团踏勘 污染现场 ,检查团检查后对盛泽污水污染嘉兴市北部水域 提出 4 条处理意见 ,包括建议苏州 、嘉兴建立联合监测体 制 。至此 ,江浙两地开始形成水污染协同防控产生合作的 意向 ,但尚未采取有效的合作治理行动 。
2 江浙边界水污染治理管理机制中的问题 分析
2. 1 跨行政区水污染治理的显著特点 ———水污染治理管 理机制建立过程的长期性和艰难性
江浙边界自 20 世纪 90 年代以来跨界水污染问题从 ·4 ·
未间断过 ,一直得不到妥善的解决 。直到 2001 年 11 月爆 发了惊动中央的特大突发性水事纠纷 (筑坝事件) 后 ,经过 国家及两省的多方努力 ,两地才开始逐渐建立跨界流域水 污染防控机制 ,使得跨界水污染突发性纠纷和事件自 2002 年起逐渐减少 ,并使两地在协同防控处理水污染事件时有 据可循 。然而 ,自 2001 年建立跨行政区水污染协同防控 机制后至 2005 年末 ,仍然连续发生数起跨行政区水污染 事件 。这体现了合作机制中尚需解决的一些问题 :重点区 段的合作机制建立相对容易 ,全面的合作机制建立存在困 难(如 2005 年水污染事件就发生在江苏吴江市与浙江嘉 兴市新塍镇的交界的水域内 ,该水域不属于水利部和环保 总局重点监控区域) ;现有合作机制皆为事后解决机制 ,预 防性合作机制的建立则比较困难 。上述事实都充分证明 了跨行政区水污染协同防控机制及相关政策建立和执行 的长期性和艰难性 。 2. 2 跨行政区水污染治理矛盾的产生根源 ———经济发展
第二阶段 (1995. 1 - 2002. 1) :江浙边界水污染事件频 频发生 ,两地预建立水污染协同防控机制 。1995 年 1 月 , 为落实国家环保总局的处理意见 ,嘉兴市环保局与苏州市 环保局共同协商共同监测事宜 ,双方在具体监测方式上未 能达成一致 ,导致协商破裂 。此后 ,至 2002 年 1 月的 7 年 中 ,两地因上游污水排放超标导致下游渔业 、养殖业遭受 经济损失要求赔偿未果 ,引发的水事纠纷频频发生 ,且事 件和冲突的态势呈现逐步升级的趋势 。其中 ,受到国家上 级部门高度重视的事件和纠纷多达 6 起 ,并在 2001 年 11 月的“零点事件”(嘉兴市北部长期受污染损失严重的渔民 自筹资金 ,以沉船筑坝的方式拦截苏州市南部排放的污 水) 中双方冲突达到顶点 。“零点事件”引起国务院 、水利 部及环保总局的高度重视 ,并在事件后出台了协调江浙边 界水污染纠纷和水事矛盾的协调意见 ,对两地建立边界水 污染防治的工作机制提出了进一步要求 ,江浙两地开始着 手准备建立边界水污染协同防控的协调机制 。
1 江浙边界水污染治理概况
1. 1 跨行政区流域水污染状况介绍 江苏省苏州市与浙江省嘉兴市的水污染纠纷起始于
20 世纪 90 年代初期 ,随着嘉兴 、苏州纺织行业的兴起 、发 展和繁荣 ,江浙两省交界处水质开始恶化 ,水污染纠纷自 20 世纪 90 年代中期起至今连年不断 。苏州市盛泽镇与嘉 兴市王江泾镇为邻 ,麻溪港为两地界河 (麻溪港是嘉兴市 接纳上游流水的一条河流 ,全长约 13km ,河宽 40～80m ,是 杭嘉湖北部地区向东的排水主通道之一) 。盛泽镇是个具 有纺织印染业传统的工业重镇 ,20 世纪 90 年代初该镇的 印染业得到高速发展 ,但与之处理能力配套的污水处理 、 管网等环境基础设施建设严重滞后 ,大量未经处理或处理 未达标的印染废水直接排入流向嘉兴市的河道 ,嘉兴市北 部水域水环境开始受到污染 。 1. 2 水污染治理管理机制的建立过程 :水污染防控合作
中国水环境的日趋恶化 ,除了自然原因 ,更多的来自 人为因素 ,跨行政区水污染就是水环境恶化的重要表征 。 因流域的整体性和人为行政区划分割间的矛盾 、排污的外 部不经济性 ,使得地方政府在无强制力协调解决环境问题 的博弈中上下游地区难以合作 ,在跨行政区水资源管理和 水污染防治中低效甚至无效 。2001 年江浙交界水污染引 发的筑坝事件 、2003 年山东薛新河污染导致江苏徐州市停 水半个月 、2004 年河南安徽污水下泄导致淮河污染的爆 发 、2005 年松花江重大跨行政区水污染事故等都从表象上 说明目前我国流域管理体制尚不能满足现实情况的需要 。 研究表明 ,水资源流域治理中的一个关键性问题就是能否 协调好各行政区在跨界流域水资源使用 、水环境规划和水 污染防控中的利害关系 。江浙边界水污染协同防控机制 的建立 ,是我国跨行政区水污染防控管理模式的初步探 索 ,它在一定程度上较好地协调了两省在水资源 、水环境 方面的利害关系 ,缓解了两省因对水的利用超过了本区域 水环境承载能力而产生的矛盾 。本文运用公共管理理论 及相关社会科学研究方法 ,结合国外具有代表性的跨行政 区流域水资源管理经验 ,为我国跨行政区水污染管理体制 的改革提供实证依据 ,系统地研究适合中国国情的跨行政 区水污染治理管理机制 。
施祖麟等 :我国跨行政区河流域水污染治理管理机制的研究 ———以江浙边界水污染治理为例
法》等有关法律的执法不力 。国家法律对水污染责任的 划分 ,在《环境保护法》中有明确规定 : 地方各级政府应 当对本辖区环境质量负责 , 并采取措施改善环境质量 ; 对造成严重环境污染的单位 , 地方政府应限期治理 , 对 逾期未完成治理任务的单位还应责令关停 。但这类法 律(如水污染防治有关法规和规划) 对违反行为没有制 定强有力的处罚措施 ,而该类法律又主要归地方政府执 行 。这就导致江浙边界水污染问题因执法不力而频发 , 且在 1993 - 2002 年间愈演愈烈 ,甚至出现依行政权制订 及指导行为准则 ,无视法律的现象 。
第三阶段 (2002. 2 - 今) :江浙跨界水污染事件和纠纷 发生频率降低 ,两地正式建立跨行政区水域水污染联合防 治方案 ,并以此为准则对水污染进行治理 。2002 年初 ,江 浙两地开始建立边界水污染防治制度和水环境信息通报 机制 ;随后 ,依据中国环境监测总站 2001 年 11 月下发的要 求 ,共同建立了江浙省界水质及水污染事故联合监测机 制 ,协商编制了《江苏盛泽和浙江王江泾边界水域水污染 联合防治方案》。通过双方共同努力 ,经过几个月集中整 治 ,边界水域水环境的水质得到明显改善 。至 2005 年 ,江 浙两地严格按照边界水域水污染联合防治方案进行水污 染治理 ,并在不断实践和探索中形成了现行的以交界水质 联合监测机制 、流域信息通报机制 、水环境联合执法机制 、 基础设施共建共享机制 、区域生态补偿机制和排污权交易 机制等跨行政区水污染合作防治为主的六大机制[1] 。
有法不依 、执法不力现象根深蒂固 回顾江浙水污染治理机制的建立过程不难发现 ,上 级政府部门 ( 如国务院 、国家环保总局) 出面协调 、积极 介入并制定协调机制 、处理意见和相关政策 , 有助于跨 行政区水污染事件及纠纷的解决 ,但形成的处理意见未 必能够得到及时落实和有效贯彻 。如引发 2001 年 11 月 筑坝事件的部分原因 ,源于 1996 年国家环保总局要求江 苏省政府落 实 补 偿 嘉 兴 市 北 部 经 济 损 失 中 部 分 欠 款 一 直未果 。与此同时 ,江浙边界自 1993 年至今的 13 年跨 行政区水污染历史 , 也凸现了该地区对国家《环境保护
摘要 中国正处于经济转型的交叉路口 ,水环境日趋恶化已成为中国经济发展的最大障碍 。跨行政区水污染问题为资源环境有效配 置 、地区经济可持续发展 、上下游地方政府及人民之间矛盾解决及社会稳定等问题提出了严峻挑战 。以江苏浙江边界水污染治理为 例 ,结合国外跨行政区水资源管理经验 ,研究适合中国国情的跨行政区水污染治理管理机制 。研究发现 ,当前中国跨行政区水污染治 理面临的最主要问题 ,是流域管理与行政区域管理间的矛盾 。解决跨行政区水污染治理较为可行的方案是 :保持以条块结合的政府 层级结构基础上的管理体制 ,通过机构 、机制 、法规等综合性改革来协调当前管理体制中流域及区域中不同部门 、不同层级间的矛盾 。 关键词 跨行政区 ;流域 ;管理机制 ;流域/ 行政区域管理 中图分类号 TV213 文献标识码 A 文章编号 1002 - 2104 (2007) 03 - 0003 - 07
2. 4 跨行政区建立水污染治理机制的困境根源 ———流 域管理与行政区管理体制间的矛盾
跨 行 政 区 水 污 染 的 外 部 性 与 行 政 区 划 治 理 水 污 染 间的矛盾 ,决定了在两地政府层面上协商制定水污染协 同防控机制基本不可行 。1993 - 2001 年 11 月筑坝事件 间的 8 年中 ,上下游地方政府曾多次共同协商水污染防 控的相关事宜 ,但终因种种原因未能达成一致 。上下游 地方政府由于在水污染事件中所处主被动两方 ,导致在 利益协调分配上难以协商处理污染事件与纠纷 ,从而未 能形成得到双方认可的协议和制度 。正因为政府的行 政范围与行政级别的区划 ,使江浙两地政府在解决外部 性问题 ———跨行政区水污染处理的博弈中 ,难以选择合 作 ,致使水污染纠纷和矛盾雪上加霜 ,为 2001 年底的重 大突发性冲突事件埋下隐患 。在我国现行以条块结合 的政府层级结构为基础的管理体制中 ,水污染治理的职 能的非科学化不合理分割 ,使得跨行政区水污染问题在 十几年间反复上演 。
中国人口·资源与环境 2007 年 第 17 卷 第 3 期 CHINA POPULATION, RESOURCES AND ENVIRONMENT Vol . 17 No. 3 2007
我国跨行政区河流域水污染治理管理机制的研究3
———以江浙边界水污染治理为例
施祖源自文库 毕亮亮
(清华大学公共管理学院 ,北京 100084)
的政策演变 自 20 世纪 90 年代以来 ,江浙交界水域的水质逐年恶 化 ,且边界水域水污染纠纷年年不断 。江浙边界跨行政区 水污染纠纷重大事件及污染防治合作的政策演变 ,可以分 为如下几个阶段 。
第一阶段 (1993. 5 - 1994. 12) :江浙边界水污染事件初
收稿日期 :2007 - 01 - 05 作者简介 :施祖麟 ,研究员 ,博导 ,研究方向为公共管理 、能源与资源经济 、区域与城市管理创新 、环境经济和区域可持续发展战略研究 。 3 该文受国家社会科学基金项目 (05 (ZZ015) “: 跨行政区水污染防治管理模式研究”资助 。
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中国人口·资源与环境 2007 年 第 3 期
见端倪 ,两地在国家上级政府部门的协调下 ,共同处理因 上游水污染导致的下游渔业经济损失问题 。其间发生过 3 次因造成经济损失较大 、双方赔偿处理意见不合引起的 事件 ,以 1994 年 7 月双方因赔偿问题引发的冲突为该阶 段的标志性事件 。1994 年 9 月 ,全国环保执法检查团踏勘 污染现场 ,检查团检查后对盛泽污水污染嘉兴市北部水域 提出 4 条处理意见 ,包括建议苏州 、嘉兴建立联合监测体 制 。至此 ,江浙两地开始形成水污染协同防控产生合作的 意向 ,但尚未采取有效的合作治理行动 。
2 江浙边界水污染治理管理机制中的问题 分析
2. 1 跨行政区水污染治理的显著特点 ———水污染治理管 理机制建立过程的长期性和艰难性
江浙边界自 20 世纪 90 年代以来跨界水污染问题从 ·4 ·
未间断过 ,一直得不到妥善的解决 。直到 2001 年 11 月爆 发了惊动中央的特大突发性水事纠纷 (筑坝事件) 后 ,经过 国家及两省的多方努力 ,两地才开始逐渐建立跨界流域水 污染防控机制 ,使得跨界水污染突发性纠纷和事件自 2002 年起逐渐减少 ,并使两地在协同防控处理水污染事件时有 据可循 。然而 ,自 2001 年建立跨行政区水污染协同防控 机制后至 2005 年末 ,仍然连续发生数起跨行政区水污染 事件 。这体现了合作机制中尚需解决的一些问题 :重点区 段的合作机制建立相对容易 ,全面的合作机制建立存在困 难(如 2005 年水污染事件就发生在江苏吴江市与浙江嘉 兴市新塍镇的交界的水域内 ,该水域不属于水利部和环保 总局重点监控区域) ;现有合作机制皆为事后解决机制 ,预 防性合作机制的建立则比较困难 。上述事实都充分证明 了跨行政区水污染协同防控机制及相关政策建立和执行 的长期性和艰难性 。 2. 2 跨行政区水污染治理矛盾的产生根源 ———经济发展
第二阶段 (1995. 1 - 2002. 1) :江浙边界水污染事件频 频发生 ,两地预建立水污染协同防控机制 。1995 年 1 月 , 为落实国家环保总局的处理意见 ,嘉兴市环保局与苏州市 环保局共同协商共同监测事宜 ,双方在具体监测方式上未 能达成一致 ,导致协商破裂 。此后 ,至 2002 年 1 月的 7 年 中 ,两地因上游污水排放超标导致下游渔业 、养殖业遭受 经济损失要求赔偿未果 ,引发的水事纠纷频频发生 ,且事 件和冲突的态势呈现逐步升级的趋势 。其中 ,受到国家上 级部门高度重视的事件和纠纷多达 6 起 ,并在 2001 年 11 月的“零点事件”(嘉兴市北部长期受污染损失严重的渔民 自筹资金 ,以沉船筑坝的方式拦截苏州市南部排放的污 水) 中双方冲突达到顶点 。“零点事件”引起国务院 、水利 部及环保总局的高度重视 ,并在事件后出台了协调江浙边 界水污染纠纷和水事矛盾的协调意见 ,对两地建立边界水 污染防治的工作机制提出了进一步要求 ,江浙两地开始着 手准备建立边界水污染协同防控的协调机制 。
1 江浙边界水污染治理概况
1. 1 跨行政区流域水污染状况介绍 江苏省苏州市与浙江省嘉兴市的水污染纠纷起始于
20 世纪 90 年代初期 ,随着嘉兴 、苏州纺织行业的兴起 、发 展和繁荣 ,江浙两省交界处水质开始恶化 ,水污染纠纷自 20 世纪 90 年代中期起至今连年不断 。苏州市盛泽镇与嘉 兴市王江泾镇为邻 ,麻溪港为两地界河 (麻溪港是嘉兴市 接纳上游流水的一条河流 ,全长约 13km ,河宽 40～80m ,是 杭嘉湖北部地区向东的排水主通道之一) 。盛泽镇是个具 有纺织印染业传统的工业重镇 ,20 世纪 90 年代初该镇的 印染业得到高速发展 ,但与之处理能力配套的污水处理 、 管网等环境基础设施建设严重滞后 ,大量未经处理或处理 未达标的印染废水直接排入流向嘉兴市的河道 ,嘉兴市北 部水域水环境开始受到污染 。 1. 2 水污染治理管理机制的建立过程 :水污染防控合作
中国水环境的日趋恶化 ,除了自然原因 ,更多的来自 人为因素 ,跨行政区水污染就是水环境恶化的重要表征 。 因流域的整体性和人为行政区划分割间的矛盾 、排污的外 部不经济性 ,使得地方政府在无强制力协调解决环境问题 的博弈中上下游地区难以合作 ,在跨行政区水资源管理和 水污染防治中低效甚至无效 。2001 年江浙交界水污染引 发的筑坝事件 、2003 年山东薛新河污染导致江苏徐州市停 水半个月 、2004 年河南安徽污水下泄导致淮河污染的爆 发 、2005 年松花江重大跨行政区水污染事故等都从表象上 说明目前我国流域管理体制尚不能满足现实情况的需要 。 研究表明 ,水资源流域治理中的一个关键性问题就是能否 协调好各行政区在跨界流域水资源使用 、水环境规划和水 污染防控中的利害关系 。江浙边界水污染协同防控机制 的建立 ,是我国跨行政区水污染防控管理模式的初步探 索 ,它在一定程度上较好地协调了两省在水资源 、水环境 方面的利害关系 ,缓解了两省因对水的利用超过了本区域 水环境承载能力而产生的矛盾 。本文运用公共管理理论 及相关社会科学研究方法 ,结合国外具有代表性的跨行政 区流域水资源管理经验 ,为我国跨行政区水污染管理体制 的改革提供实证依据 ,系统地研究适合中国国情的跨行政 区水污染治理管理机制 。
施祖麟等 :我国跨行政区河流域水污染治理管理机制的研究 ———以江浙边界水污染治理为例
法》等有关法律的执法不力 。国家法律对水污染责任的 划分 ,在《环境保护法》中有明确规定 : 地方各级政府应 当对本辖区环境质量负责 , 并采取措施改善环境质量 ; 对造成严重环境污染的单位 , 地方政府应限期治理 , 对 逾期未完成治理任务的单位还应责令关停 。但这类法 律(如水污染防治有关法规和规划) 对违反行为没有制 定强有力的处罚措施 ,而该类法律又主要归地方政府执 行 。这就导致江浙边界水污染问题因执法不力而频发 , 且在 1993 - 2002 年间愈演愈烈 ,甚至出现依行政权制订 及指导行为准则 ,无视法律的现象 。
第三阶段 (2002. 2 - 今) :江浙跨界水污染事件和纠纷 发生频率降低 ,两地正式建立跨行政区水域水污染联合防 治方案 ,并以此为准则对水污染进行治理 。2002 年初 ,江 浙两地开始建立边界水污染防治制度和水环境信息通报 机制 ;随后 ,依据中国环境监测总站 2001 年 11 月下发的要 求 ,共同建立了江浙省界水质及水污染事故联合监测机 制 ,协商编制了《江苏盛泽和浙江王江泾边界水域水污染 联合防治方案》。通过双方共同努力 ,经过几个月集中整 治 ,边界水域水环境的水质得到明显改善 。至 2005 年 ,江 浙两地严格按照边界水域水污染联合防治方案进行水污 染治理 ,并在不断实践和探索中形成了现行的以交界水质 联合监测机制 、流域信息通报机制 、水环境联合执法机制 、 基础设施共建共享机制 、区域生态补偿机制和排污权交易 机制等跨行政区水污染合作防治为主的六大机制[1] 。
有法不依 、执法不力现象根深蒂固 回顾江浙水污染治理机制的建立过程不难发现 ,上 级政府部门 ( 如国务院 、国家环保总局) 出面协调 、积极 介入并制定协调机制 、处理意见和相关政策 , 有助于跨 行政区水污染事件及纠纷的解决 ,但形成的处理意见未 必能够得到及时落实和有效贯彻 。如引发 2001 年 11 月 筑坝事件的部分原因 ,源于 1996 年国家环保总局要求江 苏省政府落 实 补 偿 嘉 兴 市 北 部 经 济 损 失 中 部 分 欠 款 一 直未果 。与此同时 ,江浙边界自 1993 年至今的 13 年跨 行政区水污染历史 , 也凸现了该地区对国家《环境保护
摘要 中国正处于经济转型的交叉路口 ,水环境日趋恶化已成为中国经济发展的最大障碍 。跨行政区水污染问题为资源环境有效配 置 、地区经济可持续发展 、上下游地方政府及人民之间矛盾解决及社会稳定等问题提出了严峻挑战 。以江苏浙江边界水污染治理为 例 ,结合国外跨行政区水资源管理经验 ,研究适合中国国情的跨行政区水污染治理管理机制 。研究发现 ,当前中国跨行政区水污染治 理面临的最主要问题 ,是流域管理与行政区域管理间的矛盾 。解决跨行政区水污染治理较为可行的方案是 :保持以条块结合的政府 层级结构基础上的管理体制 ,通过机构 、机制 、法规等综合性改革来协调当前管理体制中流域及区域中不同部门 、不同层级间的矛盾 。 关键词 跨行政区 ;流域 ;管理机制 ;流域/ 行政区域管理 中图分类号 TV213 文献标识码 A 文章编号 1002 - 2104 (2007) 03 - 0003 - 07
2. 4 跨行政区建立水污染治理机制的困境根源 ———流 域管理与行政区管理体制间的矛盾
跨 行 政 区 水 污 染 的 外 部 性 与 行 政 区 划 治 理 水 污 染 间的矛盾 ,决定了在两地政府层面上协商制定水污染协 同防控机制基本不可行 。1993 - 2001 年 11 月筑坝事件 间的 8 年中 ,上下游地方政府曾多次共同协商水污染防 控的相关事宜 ,但终因种种原因未能达成一致 。上下游 地方政府由于在水污染事件中所处主被动两方 ,导致在 利益协调分配上难以协商处理污染事件与纠纷 ,从而未 能形成得到双方认可的协议和制度 。正因为政府的行 政范围与行政级别的区划 ,使江浙两地政府在解决外部 性问题 ———跨行政区水污染处理的博弈中 ,难以选择合 作 ,致使水污染纠纷和矛盾雪上加霜 ,为 2001 年底的重 大突发性冲突事件埋下隐患 。在我国现行以条块结合 的政府层级结构为基础的管理体制中 ,水污染治理的职 能的非科学化不合理分割 ,使得跨行政区水污染问题在 十几年间反复上演 。
中国人口·资源与环境 2007 年 第 17 卷 第 3 期 CHINA POPULATION, RESOURCES AND ENVIRONMENT Vol . 17 No. 3 2007
我国跨行政区河流域水污染治理管理机制的研究3
———以江浙边界水污染治理为例
施祖源自文库 毕亮亮
(清华大学公共管理学院 ,北京 100084)
的政策演变 自 20 世纪 90 年代以来 ,江浙交界水域的水质逐年恶 化 ,且边界水域水污染纠纷年年不断 。江浙边界跨行政区 水污染纠纷重大事件及污染防治合作的政策演变 ,可以分 为如下几个阶段 。
第一阶段 (1993. 5 - 1994. 12) :江浙边界水污染事件初
收稿日期 :2007 - 01 - 05 作者简介 :施祖麟 ,研究员 ,博导 ,研究方向为公共管理 、能源与资源经济 、区域与城市管理创新 、环境经济和区域可持续发展战略研究 。 3 该文受国家社会科学基金项目 (05 (ZZ015) “: 跨行政区水污染防治管理模式研究”资助 。