关于吉林森工集团体制改革的思考

关于吉林森工集团体制改革的思考

——以三岔子林业局为例

洪亚军，沈能，林浩

（东北林业大学经济管理学院哈尔滨 150040）

摘要：本文通过对吉林国有森工企业体制改革的研究，以吉林三岔子林业局为例，分析了三岔子林业局改革前后的状况，历程、做法、成效，提出了三林在体制改革过程中仍然存在的森林资源危机日益严峻、仍然还承担着一定的社会职能、改制后的产业结构单一、现行政策法规层面的问题仍然困扰和制约森工企业的发展等问题，并就所存在的问题提出了有针对性的对策，力求从一般意义上为我国当前国有森工企业的体制改革提供具有科学价值和可操作性的思路。

关键词：国有森工企业；体制改革；三岔子林业局

Thinking about Jilin Forest lndustry Group System Reform ____Take the case of SanChazi Forestry Bureau

Hong Yajun，Shen Neng，Lin Hao

（College of Economics and Management, Northeast Forestry University, Harbin 150040）

Abstract:In this paper, the state-owned forestry enterprises in Jilin reform of the study for Sanchazi Forestry Bureau in Jilin as an example, three of castigating the situation before and after the FDA reform, history, practices, effectiveness, proposed a three-still in the process of restructuring the forest resources increasingly serious crisis, still Ran also bear certain social functions, after the reform of the industrial structure of a single, existing policies and regulations at issue remains troubled forestry enterprises and constraints to the development issue and the issues raised by the existence of a targeted response to the general sense of China's state-owned forestry enterprises reform provide a scientific and feasible ideas.

Keywords：state woods industry corporations；system reforms；San Chazi forestry bureau

改革是一个永恒的话题，是林业解放生产力、调整生产关系，实现又快又好发展的动力。吉林森工集团是典型的国有企业，多年来一直秉承传统的计划经济经营模式运行，市场化进程缓慢，集团内部的各林业局仍然是以提供木材产品为主的资源型企业，仍然是政企合一、企社不分。2005年伴随着吉林省的国企改革，吉林森工企业也进行了体制改革，于2006年8月成立了中国吉林森林工业集团有限责任公司，实行母子公司体制，标志着我国第一家国有控股的大型森工企业在吉林诞生，也标志着国有森工企业按可持续发展的要求，在改革改制方面闯出了一条新路。但森工企业改制后仍然存在许多的问题，有些是历史长期沉积下来的，有些是伴随改制而新生的，有些是深层次体制上和制度安排不完善而始终存在的。这些问题不解决，吉林森工集团的改制成果就难以巩固，今后的发

展也将受到制约。希望通过对吉林省三岔子林业局改革的研究，分析改革前存在的问题，改革后的成效，以及改革后存在的问题，从而为吉林森工集团进一步完善体制改革提供决策依据。

1 三岔子林业局的概况

吉林省三岔子林业局位于长白山西南麓白山市境内，是吉林森工集团有限责任公司的下属林业局之一，企业下设14个直属单位，现有员工4646人。三岔子林业局是国有老森工企业，历史遗留问题很多，很复杂，但他们锐意改革，求实创新，取得了一系列硕果。自1947年建局以来经过60年的发展建设，现已成为集森林资源培育、森林资源保护、木材生产、资源年综合开发、矿产开发为一体的国家大型森工企业。

2 三岔子林业局体制改革的历程

2001年三岔子林业局实行富余职工一次性安置。同年，成立现一届局领导班子。

2002年2月28日，三岔子林业局做出了由传统林业向现代林业转变的重大历史抉择。由此，掀开了该局历史上建立现代企业制度的崭新一页。同年，国家和省出台的对企业员工的一次性安置政策，给三岔子林业局提供了减员增效，分路突围的机遇。三岔子林业局通过内部退养、机构撤并、考核淘汰等形式，使全局副场级以上领导干部由162人减至146人，基层单位由37个削减到24个。

2003年，三岔子林业局通过机构撤并，基层单位由24个削减到20个。机关处室由26个减少到22个。这一年，企业实行了以岗位工资为主，计件工资、承包工资等分配形式为辅的分配制度。企业管理开始走上制度化、规范化、标准化、法制化轨道。

2004年，三岔子林业局成功地将地区自来水、转供电、山里林场通讯、居民用电、有线电视移交给地方行业主管部门管理。与此同时，企业还积极推行了产权制度改革。对闲置的木制品厂、地板块厂、职业高中、电管所等单位的办公楼评估后进行了整体出售。

2005年，是吉林省改革攻坚年，再次给三岔子林业局带来了生机和活力。三岔子林业局按照省委、省政府和吉林森工集团“整体改制到位、债权债务清理到位、职工身份置换到位、国有资本退出到位，基本建立现代企业制度”的企业

改制要求，对木加公司、建筑公司、通讯业进行了股份制改造，除木加公司由林业局参股245万元外，其它单位国有资本全部退出，参加改制的职工依法与原企业解除了劳动关系，国企身份全部置换。将集中供热交由专业供热公司经营；将学校、医院、电视台、宾馆、体育馆、养老院的资产和人员全部移交给地方政府行业主管部门。

2006年，三岔子林业局在原有的基础上，企业职工减少到4835人，基层单位由20个减少到13个，机关处室由22个减少到16个，中层干部由146人减少到97人。

从2002年到2006年的5年间，从企业内部改革到企业外部改革，从传统体制改革到建立现代企业制度，从适应市场经济体制改革目标的确立到在具体实践的深入推进，从机构改革到用工制度改革，从人事制度改革到分配制度改革，从辅业和企业办社会职能改革到股份制改革，为三岔子林业局的可持续发展提供了条件。

3 三岔子林业局改革前情况

三岔子林业局改革前是一个承载着采伐经营指标，又背负着各种辅业和社会性负担的老森工企业，在市场经济日新月异的新形势下，逐渐在旧有的体制机制不活、资源大幅递减、冗员过多、各种辅业和社会性负担沉重的羁绊中，落在了发展的后面。林业局主业每年创造的经济效益多半被各种辅业和社会性负担所吞噬，企业发展负重前行，举步维艰，每年除“天保”资金补贴外，林业局每年仍需要营业外支出3000万元，已经严重影响到林业局的生存和发展。

3.1改革前的概况（见表1）

表1 三岔子林业局改革前的基本情况

项目名称改革前的情况

总人口（人） 44778

在册职工人数（人） 16958

直属单位（个） 56

有林地面积（万hm3） 19．7

有林地总蓄面积（万hm3） 2300

木材产量（万m3） 33

企业经济效益（万元） 1087

实现利税总额（万元） 2863

上缴利润（万元） 1168

上缴税金（万元） 1695

林业总产值（万元） 38640

企业工业总产值（万元） 27476

木材生产（万元） 13908

林产工业（万元） 13568

机关处室（个） 37

机关管理人员（人） 146

森林管护人员（人） 400

森林管护经费（万元） 380

森林覆盖率（%） 88

森林防火投入（万元） 832数据来源：根据实地调研资料整理而成

3.2改革前存在的主要问题

3.2.1受传统计划经济的束缚，缺乏市场竞争力

三岔子林业局一直沿袭传统的经营模式：采伐林木，收购，出售(计划调拨)，这种经营模式，使林业局不用愁自己的木材没有买家，也就很少考虑自己的经营策略和市场情况。在市场开放后，传统的经营模式已经不适应市场的变化，他们的优势随之消失，市场竞争力逐渐减弱。

3.2.2机制不活，管理滞后

三岔子林业局在改革前直属单位56个，机关处室37个，机关管理人员146人，这一数据已经远超过了林业局所能正常承受的范围。在用人、用工、工资分配等方面依然是计划经济的管理方式，大锅饭现象突出，缺少生机和活力，与其他企业之间也缺少必要的信息交流。机制不活，管理滞后是三岔子林业局改革前的瓶颈问题。

3.2.3人员结构老化，负担沉重

三岔子林业局在人员结构上，40岁—50岁的约占80％。由于在计划经济年代通过各种渠道进入的人员多，林业局虽然加大了人员分流力度，但富余人员仍然偏多，影响了企业的发展。同时，大部分离退休人员的养老金虽已经进入社保，但许多企业的医药费还没进入医保，需要林业局自己负担，加之还要承担职工遗属的生活费，这些都成为企业发展的沉重负担。

3.2.4职工工资低，思想观念落后

三岔子林业局在改革前，共有职工16985人，人均月收入只有500元左右，不到全国水平的三分之一，同时，由于受计划经济以及地理位置的因素影响，三岔子林业局在企业经营上的思想观念较为落后，对林业局在经营管理上的思考非常欠缺。

以上的问题，归于一点，主要是政企合一所致（见图1）

4 三岔子林业局改革后的情况

4.1改革后的概况（见表2）

表2 三岔子林业局改革后的基本情况

项目名称改革后的情况

总人口（人） 44778

在册职工人数（人） 4646

有林地面积（万hm3） 20.3

有林地总蓄面积（万hm3） 2537.1

木材产量（万m3） 17.4

企业经济效益（万元） 4807

实现利税总额（万元） 2363

上缴利润（万元） 1922

上缴税金（万元） 441

林业总产值（万元） 26453

企业工业总产值（万元） 17928

木材生产（万元） 15292

林产工业（万元） 2636

职工人均收入（元/年·人） 13020

机关处室（个） 16

机关管理人员（人） 94

森林管护人员（人） 600

森林管护经费（万元） 1060

森林覆盖率（%） 91.296

森林防火投入（万元） 1128.9

数据来源：根据实地调研资料整理而成

4.2 改革后的主要成效

4.2.1基本解决了主辅分离和企社分离问题

三岔子林业局在改革过程中，对内部产权结构进行了调整，具体如下：

（1）对长期亏损的卫生筷子厂、铅笔厂、三工摩擦材料厂、商店、燃料站等单位实行

了不同形式的托管、出售、租赁，盘活存量资产600余万元，吸引外资400余万元。

（2）对大连、青岛、广州办事处的资产进行了产权出售，收回资金363万元。

（3）对闲置的木制品厂、地板块厂、职业高中、电管所等单位的办公楼评估后进行了整本出售，企业收回资金430万元。

（4）成功地将企业承管的自来水、转供电、山里林场通讯、居民用电、有线电视移交给地方政府行业主管部门管理。这些辅业的剥离，每年为企业节约费用500万元。

（5）成功地对木加公司、建筑公司、通讯业进行了股份制改造，除木加公司由林业局参股200万元外，其它单位国有资本全部退出，参加改制的员工依法与原企业解除了劳动关系，国企身份全部置换，参加改制人员519人。

（6）将集中供热交由专业供热公司经营；将学校、医院、电视台、通讯、体育馆、养老院的资产和人员全部移交给地方政府行业主管部门，移交资产2361万元，移交人员1031人，移交房屋建筑面积32，720平方米。

通过内部产权结构调整，三岔子林业局大大减轻了企业负担，并剥离了长期以来一直承担的教育、卫生、供暖、供水、供电、网络传媒、体育馆、养老院、城镇建设等诸多政府职能和企业办社会职能，从此摆脱了各种辅业和社会性负担。

4.2.2员工安置合理

减员增效，下岗分流是国有森工企业摆脱困境的重要出路。按照高效、精简、效能的原则，三岔子林业局认真落实国家和吉林省政府出台的对企业员工的一次性安置政策，减员增效，分路突围。在国家资金不到位的情况下，经请示省林业厅和集团公司同意，采取银行贷款、自筹资金等措施，扩大了一次性安置数量，到2006年，共一次性安置富余职工5740人，发放安置费10，710万元，企业管理机构得到了改善（见表2），使企业冗员得到平稳的分流，减轻了富余人员负担。

表2 三岔子林业局改革后的具体情况

企业员工直属单位机关处室机关管理人员

（人） (个) (个) (人) 改革前16985 56 37 146

改革后4646 14 16 94

减少量12339 42 21 52 数据来源：实地调研资料总结

4.2.3改善了经营管理思路

管理是企业永恒的主题，改革使三岔子林业局的企业管理由粗放逐渐走向集约。具体情况如下：

（1）三岔子林业局实行了以岗位工资、计件工资为主，计时工资、承包工资等分配形式为辅的分配制度。企业管理走上制度化、规范化、标准化、法制化轨道，制定和修订企业管理制度544项，制定和修订工作标准、作业标准、产品标准等727项，制定和修订物资能源消耗定额438项，各项管理制度的健全和实施，为企业建立现代企业制度奠定了坚实的基础。

（2）三岔子林业局通过开展企业管理年和“四学两创”活动，加强了成本资金管理，将经营目标层层分解到基层，落实到人头，使木材生产成本大幅度降低，资金得到了有效的使用。财务部门充分发挥全局预算、结算中心的职能作用，加大了应收账款和存货的管理力度，财务管理由单一的记账管理向经营管理转变，从事后的静态核算向全方位、全过程的动态控制转变。加大了审计力度，对全局大宗物资一律实行统一采购，统一供应。

（3）三岔子林业局紧紧抓住强化销售这个龙头，坚持以市场为导向，以销定产，广泛开辟销售渠道。贮木场与销售处密切配合，加强市场信息反馈，及时按市场需求调整木材规格与价格，突出加强量造材管理，完善木材拨付办法，将销售情况公开，提高销售透明度。同时狠刹销售过程中的不正之风，努力营造良好的诚信销售环境，在客户中赢得了信誉。

（4）三岔子林业局不断调整和充实森林资源管护力量，制定了不同的森林资源管护措施。专职管护人员由原来的不足400人增加到现在的600人，加上公检法400人，实际从事森林管护的力量已超过1000人。不断增加森林管护经费，由过去的每年380万元增加到现在的每年1060万元，加上公检法经费1000万元，企业每年用在森林管护上的经费近2200万元。

4.2.4资源培育得到加强

三岔子林业局按照以木材生产为主向以生态建设为主转变的要求，落实生态优先的方针，认真实施天保工程，实行分类经营，严格执行采伐限额，有效控制资源消耗，在保护好现有森林资源的基础上，抓好森林资源的培育和发展工作。建立国家级标准化苗圃和珍贵树种种子园，积极研究探索森林资源培育新途径。同时，三岔子林业局也在努力提高育苗的科技含量，增强苗木品牌意识，研究开发绿化苗木，生产高附加值的苗木投放市场，加大改培速生丰产林和工业原料林的生产。通过几年的实践，三岔子林业局的森林资源得到了一定程度上的提高（见表3）。

表3三岔子林业局森林资源变化情况

有林地面积森林覆盖率森林总蓄积

(万hm3)(%) (万hm3) 改革前19.7 88 2300

改革后20.3 91.2 2574

增加0.6 3.2 274

数据来源：根据实地调研资料整理得出

图3 国有森工企业政企分离后的具体概况

.

. 在图3中，主要表明了国有森工企业在改革后政企分离后的状况，企业、林业局、政府分为三个独立单位，并分别有自己的管辖任务，企业从事工业生产，林业局经营和管护商品林及公益林，政府承担社会职能，负责社会治安、医院、教育等问题。

5 改革过程中存在的问题

5.1 森林资源危机依然严峻

由于长期重取轻予，违背林业建设的自然和经济规律，过量采伐，使木材生产量超越资源承受能力，造成了严重的资源危机。三岔子林业局面临着成过熟林数量锐减，林分结构不合理，珍贵树种越来越少，森林质量越来越差，林木单位面积蓄积大幅下降，大径材比重明显减少，生态功能脆弱，生物多样性减少。森林可采资源越来越少，伐区作业条件越来越差，木材生产成本大幅提高的问题。三岔子林业局其经济效益主要来自木材产品，其产值构成占企业总产值的五分之四。森林资源的危机必然带来产量的下降，必然导致企业经济效益的下降，同时连锁的造成森工林区林产工业产业的原料供应困难。

5.2 仍然承担着一定的社会职能

长期以来，国有林区森工企业改革难以取得实质性突破，林业生产力发展水平还比较低，与经济社会可持续发展的要求还有较大差距，其最根本的原因之一在于国有林区承担着繁重的社会职能，且时至今日仍然有一些本该政府承担的社会职能却仍然由森工企业承担着。一是离退休人员社会移交问题。按照国家规定，企业离退休人员应该实行社会化管理，但怎么管，由谁来管不明确，有利的都想管，没有利的都不想管。二是民用住宅管理问题。地方主管部门只想管房照、维修基金，不想管理物业，一些应该由地方政府管理的事情，如环卫、绿化，非生产性的道路、桥涵、江堤、路灯等社会事务企业还得管，地方政府不愿接收。5.3 产业结构仍比较单一

三岔子林业局在企业改制前的2004年，其三次产业结构的比重为72.1：

l8.2：9.7，产品结构为：原木、锯材、木片、包装板等。企业改制后，其主导产品仅有原木一项。除木材深加工产业剥离以外，森工企业多种经营形成的产业化格局也因为改制而打破。

5.4现行政策法规仍制约森工企业的发展

5.4.1 现行采伐限额制度僵化

现行的采伐限额管理办法对控制森林资源的过量消耗，维持森林的生态、社会效益方面的作用是巨大的。但由于其缺乏灵活性，而在维持森工企业经济效益方面却带来了一些负面影响。主要表现是采伐限额期限跨度太短并限制结余指标结转使用。现在森工企业执行采伐限额以一年为一个期限，实行年度采伐限额管理，这种年度采伐限额的管理办法使企业根据木材的市场行情自主调整采伐数量和木材品种没有了余地，从而严重地影响企业的经济效益，导致企业没有选择余地，无论市场行情好坏，都要在规定的限额期内采完木材。这种僵化的管理制度使企业采伐同等数量的木材所产生的经济效益最小化。这是一种制度的不完善而导致的巨大浪费。

5.4.2采伐设计规程不合理

受现行采伐设计规程的制约，三岔子林业局可采伐的资源越来越少。天保工程实施以后，森林分类经营有了长足的发展，生态公益林得到了较好的恢复，但长期以来对重点公益林采取的封禁措施使必要的抚育不能进行，有些区域林分内

卫生状况逐步恶化，林分密度过大，林内通风透光条件越来越差，卫生状况不良，诱发病虫害等现象比较普遍，已经严重影响林分的生长，许多大径树木有的已面临腐朽，有的已枯倒，造成木材资源的极大浪费。

6 完善吉林森工企业体制改革的对策

6.1建立有效的公司治理结构

在市场经济条件下，政府追求公共目标，很难成为以个别企业赢利为目标的合格股东，国有森工企业改革的一个重要途径是大力发展股份制，通过引入新的投资者，改变企业所有者结构和经营管理机制，在此过程中必须下大力气建立有效的公司治理结构，目前国有企业改制的虽然不少，但真正建立有效的公司治理结构的企业不多。公司治理结构的有效性直接关系到国有企业改革的成效。同时，以强化林业主业，分离转制为重点，坚持“产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学”的管理标准，以提高企业管理水平和市场竞争能力，实现企业效益最大化，建立完善的法人治理机构，科学的组织创新和现代企业管理制度。

6.2以加强森林管护促进森林多种经营

为顺应坚持减产的形式，尤其是将来资源管理体制改革的发展趋势，三岔子林业局可保留一个生产型林场，其他林场全部转变成营林林场。生产型林场集主伐和抚育与一体，营林林场专职进行森林资源的培育和管护。从而强化对森林资源的管护力度，顺应林业的变革，并利用好林区的一切资源，发展农林复合经营、非林非木特色产业，发展劳动密集型和短平快项目，实现以短养长和经济替代。实现经营的多元化，逐步形成合理的森工产品开发、加工、流通一体的经营体系，提高森工企业综合经济效益，尽快缓解因木材减产造成的经济损失和就业压力。一是营造林建设。主要从事种苗生产、人工造林、人工促进天然林更新、封山育林、抚育等森林资源的培育工作。二是森林复合经营。通过合理调整土地利用结构，开发林粮间作、林药间作等森林复合经营项目。三是养殖业与加工业。通过畜牧养殖和家禽、家畜养殖，推进林牧结构。并通过消化森林复合经营和养殖业产品，满足林区副食品需求。四是水电矿产资源开发。水电开发主要以水力发电、水源供给等为发展方向，矿产资源开发以煤炭、石材、黄金等为主要对象。五是森林旅游和商贸服务。森林旅游以森林自然景观资源为依托，人文景观为补充，

采取淘汰保护和旅游开发并举的战略，并根据需要发展的相配套的商贸、饮食服务业。六是木材综合利用。提高木材综合利用率、节约森林资源，增强产品附加值，缓解木材供需矛盾。

6.3严格规划项目管理和建设

严格规划项目管理和建设：一是要科学筛选项目，严格履行国家审批程序；二是工程项目管理实行招标制，实行监理制，保证建设质量；三是工程建设的管理机构由专人分工负责，尽量缩短建设期；四是强化信息管理，做好市场调查，严格做出建设项目投资决策；五是加强投资管理，严格控制投资使用方向；六是走集中生产规模经营路子。

6.4引进人才、提升人才公正合理

实践证明，许多亏损企业在相同条件下，换上了好的经营者，在不到几年的时间内，就使原有亏损企业变成盈利企业，其关键因素是经营者的能力水平，所以，三岔子林业局应围绕企业产业的发展，培养、引进和用好人才。立足现有人才，充分利用集中办班培训、高校系统培训、学历学位培训与考察学习培训等手段，强化各类人才的知识结构，提升知识水平提高工作能力；其次要加大人才引进力度，完善人才引进的政策和机制，同时应适时强化内部人才选用机制，实现能者上、平者让、庸者下的用人制度。

6.5科研和科技应用全面得当

在森林资源培育上，积极引进新技术、新品种，加大营林科研投入，实现良种壮苗，加大珍贵树种培育，提高林木生长量，实现速生丰产。加大定向培育，发展综合利用项目，代替天然珍贵大中径材。在资源综合开发方面，应加大科研力度，积极推广新技术，提高产品质量及附加值。

6.6以市场定生产销售

市场是企业的“饭碗”，订单决定着企业的命运，市场需求成了企业兴衰成败的关键因素。因此，三岔子林业局在以后的经营过程中应突出市场在整个经营活动中的定位作用，把市场需求作为企业经济增长的出发点和落脚点，企业一切经营活动都以市场需求为前提、为导向。把市场开发摆到生产经营活动的首要位置，针对主导产品的不同目标市场，采取差别营销策略，不断加大市场开发力度，

提高市场占有率，从而促进产业发展。同时，在从生产型转变为生产经营型，再发展为市场经营型这个长期的过程中，必须始终以适应市场为努力方向，树立以市场为导向的管理意识与经营观念，不断增强营梢意识，强化营销队伍，加强营销管理，使企业真正面向市场，在市场竞争中求生存、求发展。

6.6实现三大创新机制的结合

三岔子林业局在改革过程中暴露的问题，以及所面对的现实发展问题，均可通过建立生态、制度、技术创新机制而得到合理解决，但在实际经营过程中要实现三大创新机制的结合非常困难，所以，此文提出实现生态、制度、技术创新机制的结合只是一种理论上的构思，但也希望能为吉林森工企业改革提供理论依据，进而为我国的国有森工企业体制改革，从操作层面上和理论上提出一种可行模式。

图4 国有林区经济生态社会协同发展创新机制体系构成及关系

图4中所指的创新机制体系是由生态创新、技术创新和制度创新所构成的一个有机统一与动态协同的综合性创新机制体系（见图4），其中生态创新是基础，技术创新是主导，制度创新是保障。技术创新是推动制度创新和生态创新的重要力量和技术保证。三者相互融合，相互影响，通过功能耦合，成为国有林区复合系统协同发展的重要支柱及运行的内生力量。这里生态创新是对森林生态资本进行良好维护、科学管理的方法、模式，林区人们的生态文化观念等方面的创新，技术创新主要是指创新能有效增加森林资源资本存量的技术（如营林、育林技术、森林资源经营管理技术、采伐更新技术等），生态循环型林业产业可持续生产、加工、经营技术（如生产车间中的清洁生产技术、木材资源节约利用技术、原材料循环利用技术等），森林生态系统管理及保健技术（如森林火灾与病虫害监测与防治技术）等。制度创新主要是指创新国有林区社会管理制度，建立起一

个高效的林区社会管理制度系统，实现林区社会系统的效益良好、和谐运行。