行政首长负责制的法律责任问题

行政首长负责制的法律责任问题

[摘要]1982年宪法确立的行政首长负责制是一项重要的制度,它既是一种领导体制,又是一种行政责任制。行政首长负责制具有事权集中、权责明确、指挥灵敏、行动迅速的优点,其实行有利于提高行政效率、加强监督等。但是,同时由于行政首长具有较大的行政决策权,因此有必要对其实施的有过错的行政行为进行问责。对于问责的内容,目前我国对于行政首长的责任追究主要在集中于政治责任、行政责任,刑事责任和民事责任追究很少。因此,笔者试图透过对我国行政首长负责制的法律责任现状分析去对完善行政首长负责制的法律责任体制提出几点建议。

[关键词]行政首长负责制;法律责任;现状;完善

一、行政首长负责制的责任内容

行政首长负责制是指国家行政机关的首长全面领导本机关的工作,对本机关的事务依法享有最高决定权,并对本机关的全部工作向权力机关或人民承担政治等方面责任的行政领导制度。其在赋予首长最终决定权的同时,要求他最终承担责任,包括对一般事项行使决策权失误时应承担的责任和对重大事项经讨论后,行使决策权失误时应承担的责任,体现了权力与责任的统一。对于行政首长负责制的责任内容,其主要集中于政治责任、法律责任和道义责任。政治责任,也叫宪法责任。纵观各国宪法,行政首长承担的政治责任主要表现为:一是报告工作,有的国家称为“国情咨文”,在我国称为“政府工作报告”;二是回答质询;三是提出辞呈;四是接受罢免。法律责任,也叫个人责任。它是指行政首长的行为违反了法律的规定,依法应承担的责任,包括行政责任、民事责任、刑事责任。道义责任是指政府公务员在执行职务时必须承担的道德意义上的责任。政府公务员应对自己不负责任的行为及其后果进行自我反省或悔过。在我国,行政首长负责制中的政治责任和道义责任在我国宪法和公务员法都有规定,对于法律责任,虽有规定,但是大多集中于规章、办法,还没有上升到法律层面,在仅有的规定里透视出来的还是不完善。

二、行政首长的法律责任现状

法律责任是公务员在违反法律规定时所应承受的法定后果。这种责任以公务员明确的违法行为和主观上的过错为承担责任的法定条件,它具有明确而又严格的归属性,只能由能自主决定实施违法行为的权力主体承担,而不能累及他人,也就是说法律责任不具有连带性。法律责任包括行政责任、民事责任、刑事责任。目前,我国对于行政首长的法律责任追究,主要集中于行政责任,其表现为行政处分、纪律处分,而民事责任和刑事责任比较鲜见,具体表现在:

(一) 行政责任

行政责任是指国家行政机构及其他公共部门的公务人员在工作中必须对国家权力主体负责,必须通过对自身职责的履行为人民谋利益,否则将承担相应的后果。那么,行政首长的行政责任就是其行为违反了行政法律规范,依法应承担的责任,直接表现为受到行政惩罚和行政处分。“制度化的严格,严肃的追究制度,问责官员目前已经成为一种制度,而且也形成了一种惯例,只要有公共事件发生,必然有官员承担责任,主动辞职或者被上级政府免职。”中央党校研究生院副院长刘春在接受记者采访时说这样描述目前我国的官员问责制度。

可以印证的是,从2004年7月1日《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》在全国率先施行以来,成都市、长沙市、南通市、大连市等城市相继都建立了行政首长问责办法。其中《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》第十七条规定行政首长被问责的,采取下列方式追究责任:(1)责令限期整改;(2)责令作出书面检查;(3)责令公开道歉;(4)通报批评;(5)责令辞职;(6)建议免职。以上责任追究方式可以单独适用或者合并适用。采用前款第(5)项、第(6)项方式问责的,按照管理权限和规定的程序办理。第十八条有问责情形的行政首长引咎辞职的,不再依照本规定追究责任。依照法律、法规、规章规定需追究其他责任的,从其规定。其它问责办法对行政首长的责任追究也主要集中于通报批评、责令整改、公开道歉、责令辞职、建议免职等,其也都规定了,有问责情形的行政首长引咎辞职的,不再依照本规定追究责任。依照法律、法规、规章规定需追究其他责任的,从其规定。由此可见,这些问责暂行办法对于行政首长的责任追究,主要集中在行政责任,基本不涉及民事责任和刑事责任。

(二)民事责任

行政首长负责制的民事责任是指行政首长的行为违反了民事法律规范,依法应承担的责任,这一责任主要是以行政首长为代表的国家行政机关的违法行为而引起的责任,表现为赔偿损失,恢复原状,停止侵害等。对于行政首长的民事责任,主要基于其是公务员,按照《公务员法》、《赔偿法》追究民事责任,如公务员法第第一百零三条规定,机关因错误的具体人事处理对公务员造成名誉损害的,应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响;造成经济损失的,应当依法给予赔偿。国家赔偿法第二条规定,国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。国家赔偿由本法规定的赔偿义务机关履行赔偿义务。第十四条规定,赔偿义务机关赔偿损失后,应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。目前还没有法律法规专门规定行政首长的民事责任。

(三)刑事法律责任

行政首长负责制中的刑事责任是指行政首长严重违法,并触犯了刑事法律,依法应承担的责任,这里主要是指行政首长职务犯罪,表现为司法机关追究行政首长的刑事责任,判处各种刑罚。行政首长首先是公民,其应遵守法律法规,作为公务员,其也应依法行政,为人民服务。其违反法律,就应该受到刑事责任追究。现行法律对于公务员的刑事责任追究,主要集中于刑法第七章的危害国防利益罪、第八章

的贪污贿赂罪、第九章的渎职罪中,如第三百八十二条规定贪污罪,第三百八十五条规定受贿论罪等。可喜的是公务员法第一百零一条规定对有违法情形的公务员,对负有责任的领导人员和直接责任人员,根据情节轻重,给予批评教育或者处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。笔者认为法律对领导人员和直接责任人员的刑事追究可以认为是对行政首长追究刑事责任的条文。但是,目前我国的刑法对于行政首长刑事责任的追究还不多,也不明确。

由此可见,我国对行政首长的法律责任问题主要集中于行政责任,对于民事责任和刑事责任还缺乏完善规定,对于行政首长的法律责任制度化的设计缺乏制度性设计和相关完善的监督机制,在一定程度上符合行政法治原则的要求、不利于行政首长和其领导下的行政机关的依法行政和行政效率的提高及对行政首长法律责任的追究。因此,完善行政首长的法律责任体系是极其重要的。

三、完善行政首长法律责任的建议

现行宪法虽然确立了行政首长负责制,但行政首长负责制的法治化程度较低,要将这一制度真正付诸实践并取得预期效果却不是一件轻而易举的事情。因此,需要人们就行政首长负责制实施中碰到的重大问题及时作出法律化规定,令人遗憾的是,我国对上述问题的立法工作相当薄弱,进展十分缓慢。笔者试图对完善行政首长法律责任提出几点建议:

(一)加快法律责任追究的法制化、规范化

目前,我国对于行政首长的责任追究仅有的一些规定还主要停留在批示、决议、决定或者法规上,没有上升为国家的法律,而且其规定也过于原则。这种情形,在相当程度上影响了行政首长负责制的权威性、有效性和追究责任的确定力和执行力。因此,笔者认为,要发挥行政首长负责制的优越性,创建责任政府,提高行政效能,都离不开行政首长负责制法律责任追究的规范化和法定化。具体来说,就是要建立奖惩严明的法律制度。就其内容而言,就是个人法律责任认定规范化、责任范围明析化、责任方式明确化,这样就能使行政首长在其工作范围内有章可循,使责任追究机关有法可依。