党委制与行政首长负责制的区别及互鉴重点

党委制与行政首长负责制的区别及互鉴1.什么是党委制和行政首长负责制？

 党委制和行政首长负责制是两种不同的领导体制、决策机制。两者有着严格的区别，同时也有着一定的联系。在现实生活中，党委制和行政首长负责制这两种决策机制出现错位的情况时有发生。在应该充分发扬民主的场合，却压制民主、个人独断，家长制的作风盛行。而在该行政首长负责的时候，又不敢负责、无人负责，延误了决策时机。而且，在发生错位的地方，往往既贯彻不好民主集中制，也贯彻不好行政首长负责制。纠正这种错位，当然先要从认识上正本清源，正确解析这两种决策机制的关系。

 党委制，完整地说，是党委集体领导与个人分工负责相结合的制度。所谓集体领导，就是党委对重大问题的决策，必须经由集体讨论，充分发扬民主，最后按少数服从多数的原则投票表决决定，而不得由个人或少数人专断。这是党委制的实质和根本。所谓个人分工负责，就是在坚持党委集体领导的前提下，就党委决定的贯彻落实以及党委其他的日常工作，在党委成员中进行分工，责任到人，并在具体工作中注意相互之间的配合与支持。党委集体领导与个人分工负责，必须同时兼顾而不可有所偏废。

 行政首长负责制是在政府工作及其他行政领域中，由政府首长及行政主管全权负责的领导责任制。我国的各级政府均实行行政首长负责制。依据宪法和有关法律的规定，国务院即中央人民政府，是最高国家权力机构的执行机关，是最高国家行政机关。国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。总理领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总理工作。地方各级人民政府实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。他们分别主持地方各级人民政府的工作，召集和主持本级人民政府的全体会议和常务会议。我国政府的这种首长负责制的体制，正式确立于1982年五届人大五次会议通过现行宪法的时候，随着宪法的修订，制定通过了新的国务院组织法，修正通过了地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，这就基本确定了我国政府行政决策的模式，换言之，就是我国政府的行政首长负责制基本定型。

 2.行政首长负责制与家长制、合议制的区别是什么？

 家长制是在小生产的背景下，家庭事务由家长独断专行的管理方式，引申到政治生活中就是指有的领导干部个人凌驾于集体之上，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系，把正常的上下级关系、同志关系，搞成君臣父子关系、猫鼠关系的现象。我国的行政首长负责制，与独断专行的家长制是有严格区别的。行政首长负责制从属于现代政府体制，与民主法治的国家体制紧密相联系。政府首长是依法行使行政权力，是依法行政，其权力受到严格的限定，并需要向国家的权力机构，即人民代表

大会负责并报告工作，接受人民代表大会的监督。而在政府工作的范围之内，政府首长也不能独断专行，在重大问题上必须听取和尊重政府其他组成人员的意见。我国的国务院组织法规定，国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。地方人大和政府组织法也规定，政府工作中的重大问题，必须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。就是说，我国的行政首长负责制与封建家长制是有严格区别的。

 但是，如果我们以各级政府对工作中的重大问题，须经常务会议或者全体会议讨论决定作为根据，而得出我国政府同样实行的是民主集中制或者是“合议制”的结论，那显然是不恰当的。有人以“各级政府内部的民主集中制”为题作文，题目本身就站不住。政府是人民代表大会根据民主集中制的原则选举产生的，但决不能据此就推断出政府自身的运行机制也是民主集中制。它是由什么机制产生和它自身按什么机制运作是两回事。而且，政府实行的行政首长负责制不是独断专行，而是在一定程度上借鉴了民主集中制的做法，并不等于它本身的运行机制也就是民主集中制了，这种运行机制由行政首长主导的基本属性并没有因此而发生根本的变化。我国政府同样也不实行“合议制”，合议制是我国法院的审判制度，即由法官集体审理案件作出判决的审判制度。合议制的决策机制相同于委员会制，依行多数决定的原则。合议制是没有首长负责的。

 3.党委制与行政首长负责制的运行机制究竟不同在哪？

 这确实是一个理论上常常不清楚而实践中更是容易出现混乱的问题。我们试作以下的归纳分析。

 第一，决策的主体不同。党委制实行集体领导， 决策的主体是集体而不是个人，个人无权决定重大问题；行政首长负责制的决策主体是行政首长，他负有决策的全权。

 第二，领导层的关系不同。在实行党委制的情况下，党委的全体成员都是平等的，每个人所享有的决策权是平等的，一人一票，效力相等。党委内部只是有分工的不同，没有上下级关系，书记“负总责”是指书记主持党委的工作，并对党委的日常工作作出处理；而在行政首长负责制的运作环境里，正职与副职之间是上下级关系，副职向正职负责，接受正职的领导。

 第三，决策的原则不同。党委制是在充分讨论的基础上，严格按照少数服从多数的原则，投票表决决定重大问题；行政首长负责制在决策的过程中，行政首长也会征求各方面的意见，但最终并不以是否形成多数作为决策的依据，而是依据他个人对问题的看法作出决定，其他人都要服从。当然，在一般情况下行政首长在决策时都会争取得到多数人的支持，但这与“多数决定”的民主原则并非是一回事。

 第四，决策的责任也不同。党委制实行集体决策，当然也就由集体承担决策的责任。在集体负责的前提下，党委成员因其在决策过程中的不同表现，具体承担的决策责任也会有所不同。但总体上说是集体决策、集体负

责。行政首长负责制则不同，作出决策的行政首长理所当然地对决策的后果负全部责任。

 4.党委制与行政首长负责制是怎样相互借鉴的呢？

 由上可以看出，党委制与行政首长负责制是两种不同的决策机制，其区别是明显的。但不能说这两种决策机制是截然对立的，它们之间没有任何的共同性可言。事实上，在我们的领导体制和决策环境里，这两种决策机制又是相辅相成的，彼此借鉴对方的优势来弥补自身的不足，使各自的决策机制臻于完善。

 党委制的好处是益于发扬民主，集中大家的智慧，提高决策的民主化科学化水平。但是也容易出现名曰集体负责实际无人负责的倾向，其表现一是延误决策的时机，二是决策以后无人具体执行，三是一旦决策失误便难以追究决策的责任。为了避免出现或者尽可能少地出现这种状况，就有必要在坚持集体领导的前提下引入分工负责的机制。这种引入实际是对行政首长负责制的一种借鉴。

 党委集体领导下的分工负责是有确定含义的。第一，党委集体对重大问题作出决定之后，就要分工由专人去具体贯彻落实。这就是邓小平所说的：“集体决定了的事情，就要分头去办，各负其责，决不能互相推诿。失职者要追究责任。”（《邓小平文选》第2卷第341页）第二，党委大量的日常工作也需要分门别类，由专人负责。“集体领导解决重大问题；某一件事、某一方面的工作归谁负责，必须由他承担责任，责任要专”。（同上，第282页）第三，在党委的分工负责中，书记负总责，负第一位的责任。书记的责任，是主持、组织、协调党委的工作，对处理党委日常工作负总的责任。正如邓小平所说的：“在任何一个组织中，不仅需要分工负责，而且需要人负总责。”“集体领导也要有一个头，各级党委的第一书记，对日常工作要负起第一位的责任。”（《邓小平文选》第1卷第234页、第2卷第341页）

 行政首长负责制的最大特点，是责任明确，决策效率高。但它的缺陷就是过分依赖于行政首长个人的素质，包括个人的知识、经验、智慧等等，然而个人的素质总是不能尽善尽美的，而且受个人情感和看法变化的影响，还会影响工作的稳定性和连续性。为了弥补行政首长个人素质的不足，在我国政府的决策机制中，就又引入了一些党委制也就是委员会制的决策方式，即在坚持行政首长全面负责，强调行政首长要敢于负责，有责有权，提高行政效率的同时，也要求行政首长要有民主作风，坚持走群众路线，善于集思广益，在重大问题的决策过程中尤其应该如此。这样，行政首长负责制就一方面有别于党委制，一方面又严格区别于独断专行的家长制。

 5.党委与政府为什么要实行上述两种不同的决策机制？

 人们不免会问，为什么党组织要实行委员会制而政府要实行行政首长负责制呢？党组织实行首长负责制、政府实行委员会制不行吗？