农民负担过重的原因和对策研究

摘要城乡二元结构造成城乡治理的不平等，既阻碍劳动力流动和国内统一劳动力市场的形成，又严重制约农村的经济社会发展，损害社会公平，拉大城乡差距，同时将城乡居民分割成两个发展机会和社会地位严重不平等的社会集团，造成农民生活负担沉重，向上发展的空间较为狭窄。

城乡二元结构是破解“三农”难题的根本性制约因素。

本文拟从赋予农民清晰的财产权的观点出发，通过农村土地流转实现土地要素的市场化配置，促进农业产业化进程；而农业产业化可以推进城镇化，以城镇化带动城乡区域的发展，在统筹城乡发展的框架下，运用市场之手，实现城乡要素双向流动，推动工业化、城镇化和农业现代化的联动发展，共同构成解决“三农”问题的基石。

关键词：农民负担；二元社会结构；土地的资本化改革；农业产业化；统筹城乡发展正文一、引言中国民生之艰，首推农民、农村、农业问题。

在中国，农民是一个身份的象征。

拥有城市户籍的群体在医疗、教育、养老、住房、失业等方面，享有比较全面的社会保障；而收入本来就很低的农民群体却不能享有这些保障，或者保障力度很小。

受二元社会结构和传统国民收入分配格局的影响，我国农村的发展要素——劳动力、农村资金、土地价值长期处于“净流出”状态，致使农村出现“三化”现象，即农民兼业化、农村空心化、农业弱质化，导致农业粗放经营，阻碍了农村的资源释放、集约经营和经济繁荣，加剧了城乡社会矛盾。

现行的城乡二元结构的户籍管理制度是计划经济时代产物，它在城市与乡村之间掘出一条“鸿沟”，将城乡居民分割成两个发展机会和社会地位严重不平等的社会集团，两者之间不能自由流动，尤其堵死了农村人口向城市自由迁徙之路。

在我国成功地实现由低收入国家向中等收入国家的跨越的今天，城乡二元结构和户籍制度之间的相互固化，对经济社会发展的弊端日益突现，既阻碍了经济政治的发展，有损社会公平，又影响了广大农民的增收。

二元户籍制度尤如第一张“多米诺骨牌”，只有将其推倒，实现城乡居民身份上的无差别，城乡统筹才能建立在可靠的理论基础之上，才能对改善农民生活状况起作用。

只有实现城乡人口、资源、环境、发展四位一体的双向互动的统筹，坚持实现农村与城市的共同、公平与和谐发展，坚持以城乡之间攫取财富和分享财富的机会平等为标志，才能逐步达到减缓和解消城乡二元结构，实现共同富裕的之路。

二、农民负担过重的原因从现状来说，我国农业是个弱质产业，地位薄弱，国家对农业投资不足，严重制约着农业经济的发展，使农民摆脱不了靠天吃饭的命运。

城乡分治的格局，财政体制的不完善是造成我国农民负担过重的政治根源。

“以农养工”思路，城乡经济不相融，农业市场化低则是造成我国农民负担过重的经济根源。

因此，只有追本溯源，才能全面性理清农民负担过重的原因。

（一）财政体制不完善，农民各项税收负担沉重1994年我国实行了分税制，规范了中央和地方以及地方各级政府之间的财政分配关系。

但是，从发展农村经济与社会各项事业和提高农民生活水平角度讲，我国现行的财政体制还不完善，直接或间接地加重了农民的税外负担。

由于国家在城市和农村实行两套制度，导致农民在政府服务、基础设施、交通运输、水利设施等公共产品的享受上远远不如城镇居民，这严重违背了税收公平的原则，城乡治理不平等，导致了城乡公共产品供给严重失衡，农村社会建设严重滞后。

中央税与地方税结构不合理，上级政府集中了过多的收入，预算内收入不能满足基层政府的基本需要，国家不得不允许基层政府通过税外收费筹集资金。

在现行财政体制下，乡镇财政成为我国财政体系中的最基层环节，从财权来看，乡镇财政只享受着范围极其狭小的财力分配权，却在履行着占全国人口62%的广大农村的社会各项事业发展以及对经济进行必要的宏观调控的职责。

乡镇政府的事权大于财权，乡镇财政支出过大，而随着农业税的减免，本来就不宽裕的乡镇财政就更加捉襟见肘，全国90%的乡镇都存在着巨大的财政缺口，乡镇财政压力过大。

原应由财政预算负担的乡村教育、计划生育、优抚、道路建设等公共事业，都通过征收乡统筹费、教育集资费或义务工解决，甚至一些行政人员的工资也要自筹资金解决。

虽然中央政府会转移支付一部分，但是由于中央转移支付的金额与地方农业税减收部分之间往往存在一定数量的差额，而这部分差额需要靠地方自行消化吸收。

农村税源严重不足，为弥补这个缺口，乡镇政府借助种种名义向农民伸手，将其中的一部分支出转嫁给农民，也就不足为怪了。

这都无疑大大加重了农村的财政性负担。

（二）国家对农业投资不足，农民增收缓慢任何一个国家农业经济的发展，从农业和其他产业的相互关系来看，都必须经历三个阶段：一是农业为工业提供积累的阶段；二是农业自身积累的阶段；三是工业和其他非农业反哺农业的阶段。

由于解放前我国是半封建半殖民地社会，自然经济占统治地位，所以建国初期，工业基础薄弱。

为建立起完整的工业体系，农业为工业提供了大量的积累，如国家低价收购农产品以保证工业产品的低成本来加快工业的发展等。

1978年以前，工农业产品的比价为2.4:1，按保守价格计算，我国农业在这一时期为工业发展净提供了1万亿元的资金积累。

超负荷地为工业提供积累，削弱了农业自身积累的能力，因此，我国农业第二阶段没有得到充分的发展。

第三阶段国家虽然对农业投资不断增加，尤其是中央一号文件的出台，但相对于农业为工业提供的积累来说，还是有很大差距的，不管是相对量还是绝对量都是如此。

1978年到1995年，国家从农业部门取走的财政收入增长10.44倍，而同期国家财政用于农业财政支出仅增长2.16倍，而且，农业支出在国家财政支出所占的比例不断下降，1978年为13.3%，1990年为9.98%。

1998年下降为8.9%。

国民收入分配长期不利于农业和农民，是农民收入水平低、增长慢的一个基本原因。

国家对农业投资的不足，农业基础设施滞后，严重制约着农业和农村的持续稳定发展。

从现状来看，我国农业抗御自然灾害能力较弱，农田有效灌溉面积仅占耕地面积的48%，有一半以上的农田得不到有效灌溉，也就是说，我国18亿亩耕地，只有8亿亩灌溉农田，即使是建成的8亿6700万亩灌溉耕地，也普遍存在灌溉设施标准低、配套差、老化失修、功能退化等问题，灌溉水利用率只有46%。

1“水利是农业的命脉”。

长期以来形成的历史欠账，农业生产面对自然灾害(如这几年频频发生的历史罕见干旱)时显得异常脆弱。

水利设施年久失修，水库1危朝安：《明确目标把握重点切实推进农业发展方式转变》，载《农村工作在线》，2010年9月。

蓄水量减少，抗旱功能衰退，灾情能不加重吗？农业、农民也就在灾害面前当然也就“不堪一击”了。

我国农业本质上属于弱质产业，主要依靠农户一家一户分散生产。

对于农民来说，由于农业基础设施薄弱，导致抗风险能力差，受自然灾害影响大，一旦年景不好，收益就会“血本无归”，脱贫也会返贫，摆脱不了靠天吃饭的命运。

因此，相对于其它职业，这种职业的脆弱性，也成为农民的一种负担。

（三）机会缺失，农民生存成本加大市场经济最基本的要求是市场要素的自由流动，自由竞争。

然而，现行的户籍制度阻碍了经济的可持续发展，同时也成了破解“三农”难题的根本性制约因素。

这种不合理性首先体现在阻碍了劳动力流动和国内统一劳动力市场的形成；其次束缚了农民向上流动的空间：虽然农民工凭借自身努力，可以逐步提高自身的综合素质和适应能力，但由于教育、培训机会的缺乏以及各种制度性、非制度性的制约因素，他们发展的空间较为狭窄。

从某种程度上说，户籍制度已经成为一些社会不公平的根源。

在我国，多数企业还没有把农民工当成稳定的产业工人。

他们与城市产业工人相比，由于没有户口，造成子女上学受到各种限制及不公正的待遇，并且享受不到应有的政治、经济及社会待遇，游离在社会保障之外，处于城市里的底层。

可见，农民工与城市工人最大的非市场化差异或身份差异，集中在社会保障状况方面1。

中国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，城乡基本公共服务供给的不平等，长久以来既严重制约了农村的经济社会发展，损害社会公平，又拉大了城乡差距（2009年我国城乡收入差距达3.33:1倍，如果加上各种福利保障及其他公共服务，这个差距达到6:12），造成农民生活负担沉重。

（四）农业市场化程度较低，农民收入风险大增近期，各地频繁爆出菜价暴跌，多种蔬菜滞销，很多菜农心急如焚。

一方面菜贱伤农，另一方面城市居民的生活成本日益上涨。

究其原因，就是分散的原子化的农民缺乏参与市场竞争所必需的信息资源和组织资源，农户的“小生产”与现代经济的“大市场”之间，缺少有效的产销对接。

单个农户由于其生产规模小，经营分散，生产农产品的数量有限，整体处于产业链的底端，风险相随，不确定性大。

政府长期以来虽然强调农业是立国之本，“三农问题”是经济工作的重中之重，但是在实际问题处理中却仍然沿袭计划经济时代的“以农养工”思路。

从整个物价水平来看，工业品价格明显高于农产品价格，工农产品“剪刀差”还在拉大。

化肥、农药、原油、运输等各方面的价格上涨幅度加快，生产成本“水涨船高”，农民收入的增长比例跟不上，使得农民的负担没有减轻反而有所加重。

我国城市以社会化大生产为基本特征的现代工业为主，农村则以小生产为基本特征的传统农业为主，且城乡产业自成一体，关联性不强。

农业还没有作为独立自主的产业融入市场机制，农村还没有成为现代社会的有机组成部分。

城乡经1李培林李炜：《农民工在中国转型中的经济地位和社会态度》，载于《社会学研究》，2007年3月。

2佚名：《民生视线从“十二五”规划看民生》，载于《人民日报》，2011年4月。

济不相融，导致了城乡间缺乏有效的市场联结，要素难以自由流动，产品难以平等交易，城乡经济发展失衡。

要素市场没有形成，土地、人、资金也就没有真正被激活，导致农村发展缺乏可持续的动力。

三、解决农民负担过重的对策（一）加大政府对农业综合开发扶持的力度据财政部公布的2011年中央财政支出5.436万亿元，中央拟安排“三农”投入9884.5亿，接近万亿，比去年增加1304.8亿1。

中国目前城市化比率47%，农村人口占一大半，再把那些在城市打工但还没有城市户籍的人口算在内，近70%的农村人口，目前只占到总财政支出的不足五分之一，未来还有大幅度增加的空间，才能够缩小目前城乡巨大的公共品服务差距，向国家提出的城乡人均公共产品服务均等化目标迈近。

投入不足是我国农业基础设施薄弱的根本原因，我国正处在由传统农业向现代农业转变的关键时期，加强农业基础设施建设是实现这一转变的重要条件和动力，需要大幅增加农业基础设施建设投入。

国家财政对农业的资金投入，不仅在引导集体和农民增加投入方面有着积极作用，而且在农业土地开发、农田水利基本建设、农村电网改造、大江大河治理等方面，有着不可替代的作用。

同时，通过国家财政对农业投入的加大，可调动地方财政、社会企业资金和农民自身等各方面对农业投入的积极性，改善农业投资环境，这对改善农民生产生活条件，进一步解放农村生产力，提高农民收入，有着重要作用。