农民负担过重的原因和对策研究

摘要

城乡二元结构造成城乡治理的不平等，既阻碍劳动力流动和国内统一劳动力市场的形成，又严重制约农村的经济社会发展，损害社会公平，拉大城乡差距，同时将城乡居民分割成两个发展机会和社会地位严重不平等的社会集团，造成农民生活负担沉重，向上发展的空间较为狭窄。城乡二元结构是破解“三农”难题的根本性制约因素。本文拟从赋予农民清晰的财产权的观点出发，通过农村土地流转实现土地要素的市场化配置，促进农业产业化进程；而农业产业化可以推进城镇化，以城镇化带动城乡区域的发展，在统筹城乡发展的框架下，运用市场之手，实现城乡要素双向流动，推动工业化、城镇化和农业现代化的联动发展，共同构成解决“三农”问题的基石。

关键词：农民负担；二元社会结构；土地的资本化改革；农业产业化；统筹城乡发展

正文

一、引言

中国民生之艰，首推农民、农村、农业问题。

在中国，农民是一个身份的象征。拥有城市户籍的群体在医疗、教育、养老、住房、失业等方面，享有比较全面的社会保障；而收入本来就很低的农民群体却不能享有这些保障，或者保障力度很小。

受二元社会结构和传统国民收入分配格局的影响，我国农村的发展要素——劳动力、农村资金、土地价值长期处于“净流出”状态，致使农村出现“三化”现象，即农民兼业化、农村空心化、农业弱质化，导致农业粗放经营，阻碍了农村的资源释放、集约经营和经济繁荣，加剧了城乡社会矛盾。

现行的城乡二元结构的户籍管理制度是计划经济时代产物，它在城市与乡村之间掘出一条“鸿沟”，将城乡居民分割成两个发展机会和社会地位严重不平等的社会集团，两者之间不能自由流动，尤其堵死了农村人口向城市自由迁徙之路。

在我国成功地实现由低收入国家向中等收入国家的跨越的今天，城乡二元结构和户籍制度之间的相互固化，对经济社会发展的弊端日益突现，既阻碍了经济政治的发展，有损社会公平，又影响了广大农民的增收。二元户籍制度尤如第一张“多米诺骨牌”，只有将其推倒，实现城乡居民身份上的无差别，城乡统筹才能建立在可靠的理论基础之上，才能对改善农民生活状况起作用。

只有实现城乡人口、资源、环境、发展四位一体的双向互动的统筹，坚持实现农村与城市的共同、公平与和谐发展，坚持以城乡之间攫取财富和分享财富的机会平等为标志，才能逐步达到减缓和解消城乡二元结构，实现共同富裕的之路。

二、农民负担过重的原因

从现状来说，我国农业是个弱质产业，地位薄弱，国家对农业投资不足，严重制约着农业经济的发展，使农民摆脱不了靠天吃饭的命运。城乡分治的格局，财政体制的不完善是造成我国农民负担过重的政治根源。“以农养工”思路，城乡经济不相融，农业市场化低则是造成我国农民负担过重的经济根源。

因此，只有追本溯源，才能全面性理清农民负担过重的原因。

（一）财政体制不完善，农民各项税收负担沉重

1994年我国实行了分税制，规范了中央和地方以及地方各级政府之间的财政分配关系。但是，从发展农村经济与社会各项事业和提高农民生活水平角度讲，我国现行的财政体制还不完善，直接或间接地加重了农民的税外负担。

由于国家在城市和农村实行两套制度，导致农民在政府服务、基础设施、交通运输、水利设施等公共产品的享受上远远不如城镇居民，这严重违背了税收公平的原则，城乡治理不平等，导致了城乡公共产品供给严重失衡，农村社会建设严重滞后。

中央税与地方税结构不合理，上级政府集中了过多的收入，预算内收入不能满足基层政府的基本需要，国家不得不允许基层政府通过税外收费筹集资金。在现行财政体制下，乡镇财政成为我国财政体系中的最基层环节，从财权来看，乡镇财政只享受着范围极其狭小的财力分配权，却在履行着占全国人口62%的广大农村的社会各项事业发展以及对经济进行必要的宏观调控的职责。乡镇政府的事权大于财权，乡镇财政支出过大，而随着农业税的减免，本来就不宽裕的乡镇财政就更加捉襟见肘，全国90%的乡镇都存在着巨大的财政缺口，乡镇财政压力过大。原应由财政预算负担的乡村教育、计划生育、优抚、道路建设等公共事业，都通过征收乡统筹费、教育集资费或义务工解决，甚至一些行政人员的工资也要自筹资金解决。

虽然中央政府会转移支付一部分，但是由于中央转移支付的金额与地方农业税减收部分之间往往存在一定数量的差额，而这部分差额需要靠地方自行消化吸收。农村税源严重不足，为弥补这个缺口，乡镇政府借助种种名义向农民伸手，将其中的一部分支出转嫁给农民，也就不足为怪了。这都无疑大大加重了农村的财政性负担。

（二）国家对农业投资不足，农民增收缓慢

任何一个国家农业经济的发展，从农业和其他产业的相互关系来看，都必须经历三个阶段：一是农业为工业提供积累的阶段；二是农业自身积累的阶段；三是工业和其他非农业反哺农业的阶段。由于解放前我国是半封建半殖民地社会，自然经济占统治地位，所以建国初期，工业基础薄弱。为建立起完整的工业体系，农业为工业提供了大量的积累，如国家低价收购农产品以保证工业产品的低成本来加快工业的发展等。1978年以前，工农业产品的比价为2.4:1，按保守价格计算，我国农业在这一时期为工业发展净提供了1万亿元的资金积累。超负荷地为工业提供积累，削弱了农业自身积累的能力，因此，我国农业第二阶段没有得到充分的发展。第三阶段国家虽然对农业投资不断增加，尤其是中央一号文件的出台，但相对于农业为工业提供的积累来说，还是有很大差距的，不管是相对量还是绝对量都是如此。1978年到1995年，国家从农业部门取走的财政收入增长10.44倍，而同期国家财政用于农业财政支出仅增长2.16倍，而且，农业支出在国家财政支出所占的比例不断下降，1978年为13.3%，1990年为9.98%。1998年下降为8.9%。

国民收入分配长期不利于农业和农民，是农民收入水平低、增长慢的一个基本原因。国家对农业投资的不足，农业基础设施滞后，严重制约着农业和农村的持续稳定发展。从现状来看，我国农业抗御自然灾害能力较弱，农田有效灌溉面积仅占耕地面积的48%，有一半以上的农田得不到有效灌溉，也就是说，我国18亿亩耕地，只有8亿亩灌溉农田，即使是建成的8亿6700万亩灌溉耕地，也普遍存在灌溉设施标准低、配套差、老化失修、功能退化等问题，灌溉水利用率只有46%。1

“水利是农业的命脉”。长期以来形成的历史欠账，农业生产面对自然灾害(如这几年频频发生的历史罕见干旱)时显得异常脆弱。水利设施年久失修，水库

1危朝安：《明确目标把握重点切实推进农业发展方式转变》，载《农村工作在线》，2010年9月。