行政处罚中委托代理行为的法律效力

行政处罚中委托代理行为的法律效力

在行政处罚案件办理过程中，当事人由于主客观方面的某些原因，经常拒绝或无法当面接受案件调查处理。

如公司法定代表人因身体原因不能接受调查；如个人挂靠公司资质的特种设备违规安装案件中，被挂靠企

业不愿承担法律责任；如当事人文化法律素养有限不能充分行使法定权利；再如个体工商户实际经营人与

营业执照上登记的经营人不一致等等。遇此情况，执法人员通常要求当事人出具授权委托书，由他人“代表” 当事人接受调查处理。

笔者在执法监督工作实践中发现，由于一部分行政执法人员法律理论素养和办案目标导向的原因，

对行政处罚程序中授权委托和委托代理的法律认识较为混乱，普遍存在“当事人滥用授权委托，执法人员迷

信委托代理”的情况。如有些执法人员认为，只要委托代理人提供了当事人签发的授权委托书，就可以凭借

委托代理人的“自认”进行定案了；有些执法人员认为，只要授权委托书中有“全权委托”、“全权代表”、“全权

代理”、“代为接受处罚”等字样，就没有必要与当事人联系了；还有一些执法人员甚至混淆“委托人”和“受委

托人”的概念。笔者认为，凡此种种的错误理解，都有可能给行政处罚案件带来较大的外部法律风险，甚至

导致行政复议被撤销、行政诉讼败诉的后果。因此，正确厘清“授权委托”、“代理”、“代表”等概念的基本内

涵及其在行政法律关系中的法律效力，对于提高办案质量、减少诉讼、降低风险，具有十分重要的现实意

义。

“授权委托”、“代理”、“法人代表”的基本内涵

（一）授权委托。授权委托是指委托人（即被代理人）向受托人（即代理人）授予代理权的意思表

示。委托人将其愿意授予受托人代理权的内心意思通过一定的形式（如授权委托书）表达出来，这一行为

就是授权委托行为。只要委托人作出了这一意思表示，受托人即取得了代理权，授权的法律效果随之产生。

授权委托行为是委托代理的基础。

（二）代理。代理是指以被代理人的名义，在被代理人授权范围内进行的，对被代理人直接发生法

律效力的法律行为，包括民事代理和诉讼代理。代理有四个法律特征：1．代理是民事法律行为，以意思表示为核心； 2 ．代理须以被代理人名义为民事法律行为； 3 ．代理人在代理权限内独立向第三人意思表示；4．代理人所为民事法律行为的法律效果归属于被代理人。根据代理权产生的依据不同，可分为委托代理、

法定代理和指定代理。发生在行政处罚程序中的代理是指委托代理。显然合法的代理必须以合法的授权委

托为前提。

（三）法人代表。法人代表并非一个确定的法律概念，之所以要提出这一问题是因为在行政处罚程

序中，委托代理人获得公司法人当事人的特别授权后，实际上就取得了“法人代表”的身份，可以代表公司

接受行政机关调查。但必须注意的是，公司法人的“法人代表”与“法定代表人”完全是两个概念，两者在权力渊源上有着本质区别。法人代表一般是根据法人内部的规定或者法定代表人的授权、指派，对外依法行使

特定事项民事权力和义务的人，所以不是一个独立的法律概念。在民事法律中，法人的任何工作人员，甚

至法人以外的其他个人或组织都可以成为法人代表。而公司法定代表人则是根据法律或者法人组织章程规

定，并记载于公司营业执照，代表法人行使职权的负责人，如董事长、总经理、厂长等。

行政处罚程序中委托代理的法律效力

一般而言，民事法律活动实行“当事人意思自治”原则。除法定几种不适用代理的情形外（如身份行为），当事人几乎可以委托代理人参加所有民事活动。一方当事人可以把自身的权利和义务以授权委托的

方式“让渡”给委托代理人，由委托代理人与另一方当事人发生法律关系，由此产生的法律后果由委托人直

接承受。并且，《民法通则》第六十五条第三款规定：“委托书授权不明的，被代理人应当向第三人承担民

事责任，代理人负连带责任”。而在诉讼代理中，诉讼法则严格区分了一般代理和特别代理。

但行政处罚是行政法律活动而非民事法律活动，行政相对人因违法行为承担行政违法责任是基于行政法律的制裁性规定。这种制裁含有特定的身份性质，当事人在行政处罚程序中的某些活动具有不可替代

性。《行政处罚法》第三十七条规定，当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不

得阻扰。因此，当事人配合接受行政执法机关调查是一项法定的义务，是基于行政行为的公定力和强制性，不允许当事人随心所欲地把这一义务“让渡”给第三人，否则行政处罚的教育整改和处罚惩戒作用就难以落

实到位。同时《行政处罚法》又规定：当事人具有陈述、申辩或要求听证的权利，当事人可以亲自参加听

证，也可以委托一至二人代理。因此，当事人有权把行政处罚程序中某些环节的权利以委托代理的方式实

现。

笔者以为，虽然《行政处罚法》对行政处罚听证程序以外的其他程序没有规定委托代理制度，但客

观上仍存在一定的法律依据和制度空间。行政处罚程序中的委托代理兼具民事委托代理和诉讼代理的一些

特征。那么，在行政处罚程序中除了法律明文规定的听证程序外，执法人员该如何准确把握委托代理的法

律效力呢？笔者试从调查取证、处罚告知、文书交接等几个方面进行分析。

调查取证程序中委托代理的法律效力

如前所述，如实回答问题是违法行为人的法定义务。作为行政相对人的公民、法人或其他组织有直接接受行政执法机关调查取证的义务。但在法人违法案件中，一些公司的法定代表人根本不愿意出面接受

执法人员调查询问，而是委托公司一般人员出面处理相关事宜。而当遇到某些企业负责人不理会执法检查，拒不出具授权委托书时，执法人员往往感到陷入调查困境。对此，笔者认为，执法人员要注重调查询问对

象本身的作证资格和能力问题。当事人是否出具授权委托书，并不必然影响调查笔录的证据效力和案件处

理。分三种情形说明：

（一）调查询问对象有作证能力，但无授权委托。根据相关法律规定，凡是知道案件事实的人（不

包括当事人）都是证人，有作证的义务。但是生理上、精神上有缺陷或者年幼不能辨别是非，不能正确表

达的人，不能作证人。行政机关对公司一般人员依法开展调查取证活动，并不需要以调查询问对象有当事

人授权委托为前提。如果该员工本身就是公司违法行为的经历者或知情人，那么即使没有公司的授权委托，