中国金融监管的现状及对策

中国金融监管的现状及对策摘要:金融业因其具有特殊性质,是我国受监管最严厉的行业,这说明强化金融监管已成为我国建立完善的市场经济体系的当务之急。

金融监管同时也是世界各国面临的共同课题之一。

西方国家在长期的监管实践中,积累了不少有益的经验和技术,在此基础上,就完善我国金融监管体系的一系列问题进行了思考,并提出了自己的看法,希望有助于我们探索适合我国国情的金融监管之路。

关键词：金融监管金融体系监管体制自20世纪90年代以来,世界上频繁爆发金融危机,使得各国政府和金融监管部门不得不改变金融监管的策略,将其监管的重点从合规性监管转向对金融风险的控制与预防从而增加金融体系的稳定性。

金融监管是现代市场经济国家管理经济活动的核心内容之一，在当今世界上，任何国家的经济与金融发展都离不开完备而有效的金融监管。

系统、完备的金融监管法律制度是现代市场经济体制中最基础性的框架制度之一。

随着我国社会主义市场经济体制建设的深入, 尤其是我国加入WTO后，金融作为现代经济的核心作用逐步得到认可和强化,金融监管工作在改革中也得到进一步发展与完善。

随着我国加入世贸组织,我国金融行业正面临金融全球化的现实。

如何正视目前我国金融监管存在的差距和问题,从金融业的长期稳定发展出发,深入研究建立既符合我国国情又适应现代化要求的金融监管体系,是目前我国迫切需要解决的问题。

一、中国金融监管发展的历史进程描述（一）90年代之前，我国实行统一监管改革开放前，中国人民银行负责金融监管，除依法接管官僚资本银行、取消外商银行在华特权外，主要任务是：整顿和改革私营金融业；打击投机活动，维护金融秩序。

在1978年改革开放后，工、农、中、建四大国有专业银行相继建立。

此时，中国证券市场尚未形成，而唯一的保险公司（中国人民保险公司）也是中国人民银行的下属性机构，四大专业银行与人保公司分工明确，不允许业务交叉经营。

中国人民银行金融监管的主要重点是：配合监督、检查四家国有专业银行执行国家金融政策、业务分工和规章制度情况，并与金融投机和金融犯罪作斗争。

1983年9月，国务院决定：中国人民银行专门行使中央银行职能，集中力量进行金融宏观调控与管理，研究和制定金融方针政策。

1986年1月7日，国务院发布《中华人民共和国银行管理暂行条例》，提出中国人民银行依法对金融机构进行登记、核发经营许可证和办理年检，这是我国第一部有关金融监管的政策规定。

此时法律设立的金融监管体制表现为中央银行综合统一监管体制。

（二）1992年后，向分业监管过渡1992年之后，中国金融机构迅速增多，证券市场、信托机构在起伏中发展，同时，银行业和保险业之间的竞争也不断加剧，尤其是出现了局部宏观金融失控和金融秩序混乱的状况，此时，金融分业监管的必要性逐渐凸显出来，金融监管体制逐渐进入了一个由混业监管向分业监管过渡的新阶段。

1992年l0月国务院决定，将证券监督管理职能从中国人民银行分离出来，成立中国证券监督管理委员会，依法对全国证券市场进行统一监管。

其目的是要建立一个强有力的专业监管机构进行证券市场监管，以便及时发现和处理各种异常情况，有效防范和化解市场风险，推动证券市场的健康发展。

1993年12月25日，国务院公布的《关于金融体制改革的决定》，是分业监管体制形成的政策基础。

该《决定》提出，要转换中国人民银行的职能，强化金融监管，并对银行业、证券业、保险业实行分业管理。

1998年11月l8日成立的中国保险监督管理委员会是分业监管体制正式形成的标志。

至此，中国人民银行将对证券业务的监管和保险业务的监管权力分别移交至中国证监会和中国保监会，从而确立了现行金融监管“三分天下”的格局，分业监管体制适应了当时我国分业经营的金融体制结构。

（三）2003年后我国金融监管工作步入了一个新的历史时期2003年4月，十届全国人大一次会议批准，正式成立中国银行业监督管理委员会，履行原由中国人民银行履行的银行业监管职责，依法对银行、金融资产管理公司、信托投资公司以及其他存款类金融机构实施监督管理，形成银监会、证监会和保监会分工明确的分业监管体制，我国的金融宏观调控和金融监管工作步入了一个新的历史时期。

银监会接收了以前由人民银行行使的对金融机构的审批监管权利。

2003年12月，全国人大常委会对《中国人民银行法》和《商业银行法》进行修改，修改后的《中华人民共和国中国人民银行法》对人民银行的职责做了调整，取消了“按照规定审批、监督管理金融机构”和“按照规定监督管理金融市场”的职责规定，使中国人民银行的职责发生转变，其职能集中于货币政策和宏观风险调控，反映了我国金融监管体制的变化。

2004年9月18日，中国银监会、中国证监会和中国保监会三个金融行业监管部门召开了金融监管第一次联席会议，通过了《三大金融机构金融监管分工合作备忘录》，坚持分业监管体制，规定了金融监管的五项指导原则，巩固了金融监管分业监管的体制。

随着经济形式的多样化发展，我国金融业逐渐体现出实行混业经营的需要。

2008年1月，中央政策研究室发文指出，我国金融领域正在考虑建立“大部门”。

2008年政府机构改革草案提出“一组建，五整合”，其中一个整合即为“人民银行、银监会、证监会和保监会合并为国家金融业监管委员会”。

3月11日举行的十一届全国人大一次会议第四次全体会议，审议通过了国务院机构改革方案，然而本次大部制改革并没有涉及金融监管领域，我国仍坚持金融分业监管体制。

二、中国现行的金融监管体制存在的主要问题（一）目前我国金融监管制度不完善目前我国金融监管制度存在着多方面的缺陷，一方面：第一，我国在监管法规建设上还有待改进和完善。

主要问题，一是我国的监管法规多停留在定性方面，缺乏科学的定量管理，可操作性不强。

比如，银行仅按贷款总额(不按抵押贷款)的1％计提一般呆帐准备金，呆帐准备金的数额与不良贷款本息实际可能发生的数额没有直接的联系，致使银行大量的贷款损失不能得到及时确认。

二是配套法规不完备。

三是由于观念上和其他外部环境的制约，使得人民银行的监管执法大打折扣，严重影响了我国金融法规的权威性和央行的监管工作。

另一方面，我国商业银行的内控机制还不健全，有章不循、违章不究的现象比较突出，违规经营、帐外经营等问题严重，给金融监管带来了很大障碍。

（二）监管人员的力量不足及基层监管人员的素质不高一是监管人员的力量不足。

原来我国银行监管主要以“准人性管理”为主，而在市场经济体制下，要从单纯的“准人性管理”为主，转变为以“风险监管”为主要目标的全方位的综合监管。

目前在现场监管为主、非现场监管尚不健全的情况下，监管力量显得力不从心。

二是基层监管人员的素质与监管目标要求相比，有较大差距。

主要表现为知识准备不足、知识结构不合理、知识更新速度跟不上金融监管工作的步伐。

（三）我国现有的监管方式及手段不科学且效率低下从实践来看，我国现有的监管方式还不是很科学、很有效。

首先，非现场监测与现场检查相互分离，各自为战，没有形成一个相互协调的有机整体和连续过程。

其次，许多检查都属于一次性、运动性、重复性和单兵作战式的检查，缺乏计划性、连续性和整体性，尚未实现规范化、程序化和制度化。

再次，非现场监测所需要的金融数据的及时性和准确性难以保证。

非现场监测的技术与手段也比较落后，难以保证非现场监测的科学性、及时性和准确性。

也难以对重点风险领域进行及时、准确的识别和预警，风险监管以及现场检查的重点目标和范围也就难以确定。

最终难以实现以有限的监管资源投人，取得更明显的监管效果。

（四）监管机构内外关系不顺且缺乏有效的协调监管机构内外关系不顺且缺乏有效的协调,主要表现在：首先,上下级监管部门的关系不顺。

一方面，上下级监管部门之间因目标不同而出现矛盾；另一方面，地方监管成为“被动的监管”。

其次,同一级监管部门之间缺乏明确的分工和有效的协调。

结果，政出多部，各自为政，造成重复监管，影响正常经营活动。

再次,作为监管机构的人民银行与其他部门的关系尚未完全理顺，独立性较差。

（五）金融监管方式落后于银行业务的发展网络银行业务的开展对传统的金融监管方式提出了挑战。

(1)银行网上业务的开展，使银行业务对象难以确定，习惯于集中管理的金融监管当局和监管制度开始变得难以适应。

网上金融交易的“虚拟化”，使银行业务失去了时间和地域的限制，交易对象变得难以明确，交易过程也更加不透明，因而监测也变得更加困难。

(2)银行网上金融业务的开展使网上银行资金的大规模快速流动，而这往往使监管银行不能及时准确地了解其资产的实际情况，造成信息不对称，风险集中速度更快，风险形式变换更加频繁。

(3)网络银行金融服务的延伸，使金融业务的营业空间得以扩大，而金融监管范围也变得更广，现代金融监管体系中的现场监管在网络银行业务上变得无力，削弱了监管力度。

(4)网上银行业的无纸化，对金融监管者的非现场监管工作提出了挑战。

网络银行业务特有的无纸化操作特点，使交易不仅无凭证可查，而且一般设有密码，监管当局无法从中收集到足够的资料进行稽核审查。

同时，许多网上金融交易在进行后，其电子记录可以不留任何痕迹地加以修改，使确认该笔交易的过程复杂化，造成监管当局对银行业务难以核查，监管数据不能准确反映银行实际经营情况。

三、国外金融制度的发展分析（一）美国的市场主导型金融制度及其演进在整个19世纪，美国的金融系统都是高度分散的。

许多州采用自由银行系统，允许银行业自由进入，导致美国银行家数众多、平均规模偏小。

这一时期的银行体系有很多严重缺陷，（多源自《国民银行法》），其中之一就是分层的银行结构加上准备金的集中使纽约市银行受到沉重的利润压力，同时，没有危机时创造额外货币和为最终贷款人提供危机资金的法律，这些缺陷虽然不算致命，但却使银行体系在金融恐慌中特别脆弱。

20世纪60年代以前，美国的金融系统由于“自由进入”导致过多的小银行的剧烈竞争，进而导致了高度的银行监管条例的出台。

而高度金融监管的结果是，又激发了银行业进行创新的强烈欲望，并诱导出市场主导型这种金融系统。

美国的金融创新可以分为三个时期：1965-1972年间花旗银行设计出一种“大额定期可转让存单”，以应付流动性证券的强烈需求，而不久证券业出现的“货币市场共同基金”，使这一创举发展成为一种体制性创新。

1973—1982年间两次大规模的石油冲击致使美国经历了和平时期最严重的通货膨胀。

1973年美元与黄金挂钩、各国货币与美元挂钩的布雷顿森林体系解体，使货币及通货膨胀问题成为美国经济金融理论界讨论的主要问题。

以弗里德曼为代表的货币主义的观点，成为金融理论界的主流。

货币主义认为，对需要自由竞争的市场进行过度地人为干预，必然导致经济运行的低效率，只有还市场以本来面目才能遏制严重的通货膨胀。

因此，理论界竭力呼吁政府应该放松对银行的过度管制。