公务员的范围及录用、考核

大家好，今天我给大家讲《公务员法的范围、录用和考核》。关于公务员法的范围，是在立法过程中争论比较激烈的一个问题，这个问题大家也很关注，因此今天我讲这三个问题的时候，重点讲关于公务员法的范围，其次讲公务员的录用和考核。

在管理学上有一个洛克的忠告，什么意思呢？就讲规则要少，但规则一旦确立，必须对它严格执行，今天我们讲的不是学术讨论，而是就法说法，我们主要讲规则和规则的执行，公务员的范围是一个很严肃的话题，因此我们根据法律条文来逐条的解释公务员法的范围。我想关于公务员法的范围我重点讲三个问题。第一个讲条文，我们公务员法究竟在哪几条规定了公务员的范围，第二，讲条文的适应，公务员法的调试范围究竟包括哪些领域，第三，国外关于公务员范围划分的一般规定，现在我们先看第一个问题，关于公务员法的范围。

我国公务员法当中，关于公务员范围的条文规定，主要有这么三条。第一条就是总则里面的第二条，本法所称公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，明确地从三个标准提出公务员的范围，第二条就是第106条，明确地规定了关于公务员法的范围，里面讲的公务员的主体是指事业单位工作人员，主要是指有法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中的除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法管理，这是第二条。公务员法里面比较明确地指出公务员范围的第二条。第三条，主要是14条，讲公务员的职位分类，在分类里面讲到根据公务员的性质、特点和管理需要，公务员职位分为综合管理类、专业技术类和行政执法类三类，那么从公务员的性质和特点，我们也可以界定公务员的范围，在公务员法里面比较明确地把公务员的范围提出来的有这三条。

第二点我想讲讲关于公务员的实际调适范围，这是大家最关心的一个问题，也是公务员法出台之后后续相关配套法律所重点解决的问题，但是根据公务员法的第二条、第106条和第10条的规定，以及人事部有关领导的解释，我把公务员的调试范围归纳为以下几个方面，换句话说，哪些人是国家公务员呢？我们可以从这么几个方面理解。第一个，所谓国家公务员是指国家行政机关中除工勤人员的所有工作人员，第二个，法官、检察官在纳入公务员序列的同时，根据其职务特点，与法官法、检察官法相配套、相衔接，换句话说根据公务员的条文规定，法官和检察官也纳入公务员序列，第三，民主党派机关工作人员与共产党机关工作人员一样也纳入公务员范围，这是比较明确的三点，还有第四点，对人民团体、群众团体的工作人员，尤其以前，也称为国家干部，规定对其参照公务员进行依法管理，换句话说就是人民团体、群体团中的工作人员，也可以经过批准参照公务员进行关系。第五条，就是106条所规定的事业单位工作人员，除工勤人员以外的公共管理人员参照公务员进行管理，这是第二大点，公务员法中有关公务员实际调整范围的一些具体规定，我认为它主要应该包括这么五个方面，这是根据法律条文和人事部有关领导他们的一些解释，可以把这五个方面的人纳入公务员范围，前三个方面，就是国家机关中除工勤人员之外的所有工作人员，法官、检察官和民主党派及共产党机关工作人员纳入国家公务员范围，第四、第五条是参照管理的，人民团体、群众团体的工作人员，参照公务员进行管理，还有事务管理单位的工作人员参照公务员进行管理，这是公务员调试范围的五个方面。

公务员范围的第三个方面，我想讲一讲国外关于公务员范围划分的一般规定。关于公务员范围的划分，与各国政治、经济、文化情况不一样，划分公务员范围也有很大的差别。一般来说关于世界各国划分公务员范围的情况，我想跟大家讲两个方面的问题。第一个，世界各国一般对公务员范围的划分，主要从三个方面来看，一个方面就是范围比较小，以英国为代表，主要指国家政府机构的工作人员，英国的模式在世界上的英属殖民地比较流行，一般属于小范围的公务员划分方式，仅仅指政府机构的工作人员，第二个是工作范围，以美国为代表，它的公务员范围主要是指国家机构的工作人员，所谓国家机构和政府机构是不一样的，政府机构仅仅指政府系统，国家机构包括政府系统以外的一些人，也属于国家公务员，美国的代表性比较普遍，现在世界上大多数国家还是和美国的公务员范围的划分方法基本相同，

美国的公务员叫政府雇员，美国政府雇员现在大约有2800万人左右，是世界上比较庞大的公务员队伍之一。第三种是以法国为代表，是范围比较大的，大公务员范围，这个范围主要是包括所有的参政执行人员，包括工勤人员，包括事业单位、医疗单位、教育单位人员，这个范围现在主要是在一些法属殖民地比较流行，这是公务员的范围，有大中小三种，小的以英国为代表，指政府机构，中的是以美国为代表，指国家机构，大的以法国为代表，指所有的参政执行人员，我们国家现在的公务员划分主要还是取中，中型的，我们公务员的范围比以前扩大了，比公务员条例所规定的范围有所扩大，过去条例我们仅仅是指政府工作人员，换句话说在政府中工作的，除工勤人员以外的所有工作人员，这次我们有所扩大，把法官、检察官，包括民主党派、共产党机关一些工作人员也纳入进来，并且我们把群众团体，把人民团体的工作人员也依照公务员法参加管理，所以这个范围也比较大，这是第一点，关于世界公务员范围划分的一般特点，大中小三种类型。

第二个，我们看看根据当前世界政府改革的一些发展趋势，大家可能比较清楚，上世纪80年代以后，世界各国政府的改革进入了一个新公共管理主义阶段，这个阶段有两个特点，第一个特点就是政府的管理范围在缩小，而政府的服务范围在扩大，换句话说80年代以后世界各国的政府公务员范围都有一种扩大的趋势，过去把服务的公务员为基础的公务员不纳入公务员范围，现在好多国家都在逐步随着政府的改革，随着小政府建立，随着政府官员职能的缩小，政府服务功能的扩大，世界上好多国家都在逐步扩大公务员范围，这是一个趋势，这是建立服务型政府和资源型政府的需要。

第二个特点，上世纪80年代以后，政府公务员的中立逐步打破，过去强调公务员要政治中立，但是上世纪80年代以后，公共管理专家也好、世界各国的政治家也好，都认识到公务员必须要关心政治，公务员的工作必须要有价值取向，这个取向现在我们叫服务取向，因此政治中立从上世纪80年代以后已经打破，打破以后造成了社会对于公务员服务的需求增长，这种政府要求公务员队伍、公务员规模要有一定的扩大，政府才能满足社会提出的公共服务的要求。所以说我们认为公务员的范围并不是一成不变的，随着经济社会发展的需要，公务员的范围也会适度扩大，中国究竟有多少公务员，按照条例所规定的公务员范围，公务员的人数是637万，这些人数的分布主要是中央47.5万，这47.5万包括中央机构的驻外和驻地方人员两部分，一共是47.5万人，还有省，省级53.55万人，那么地市级144.6万人，县级是285.2万人，乡级106.1万人，这些机构合起来，中国按照条例，公务员人数是637万，637万人这个数字究竟是大还是小，从世界各国的公务员来比较，我们国家的公务员从官民比这个角度来讲并不是很大，是197：1左右，从世界范围来看，中国的公务员队伍不论从哪个指标来看都不是很大，比如说我们先从每千人口中间，财政公务人员比例来看，中国每千人里面财政公务人员是28人，这就是包括事业单位人员、教师、医生，我刚才给大家讲的按照法国那大范围来划分，把所有的财政资金人员都包括在内，中国是每千人里面28人，这个数字美国是70个人，欧洲国家平均是60个以上，日本是35个人，新加坡是31个人，中国只有28个人，所以从公务员大的范围来看，中国并不是很大，按小的范围来划，中国就更小了。所以我们不能盲目地讲说中国公务员数量太大，实际上中国公共管理和公共服务人员总规模在世界上比较小，所以我们这次公务员范围的适当扩大，有利于中国社会的管理，有利于提高政府管理效率，也有利于防止腐败，所以这是我们要注意的一个方面，从范围的数量化分析，我们要对中国政府的大小要有一个正确的认识。

第二个，从劳动力比例来看，换句话说就是从政府公务员占劳动力的比例来看，中国政府也是比较小的，政府部门在公共部门的工作人员，就是政府工作这些人员，这个比例中国政府也不是很大，联合国教科文组织有一个数字，关于世界各国政府公务员的情况，政府公务员占劳动力比例的情况来看，日本是每一百个劳动力里面有八个是政府公务，这受到联合国的表扬，日本政府比较小，划分比较小，是一个比较有效、精干的政府，因为它从劳动力