文化市场综合执法机构的调研

进一步剖析可以发现，综合执法最本质的法律根基存在于《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。
前者赋予了国务院划分中央和省、自治区、直辖市国家行政机关职权的权力9，后者赋予了地方各级人民政府调整机构设置的权力10。划分行政职权和调整机构设置恰恰是建立综合执法体制最为关键的两个要素。
文化市场综合执法机构建设问题长期以来一直是个热点问题和难点问题。本调研以2005年12月《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》、2006年3月全国文化体制改革工作会议有关精神为指导，在政策与实践、历史与现实相结合的基础上,对南京市文化市场综合执法机构建设的指导思想、管理体制、运行机制、工作体系作一系统阐述,供决策参考。
各地在实践中既坚持原则又联系实际，形成了较有代表性的3种文化领域综合执法模式，即以深圳为代表的“文化领域相对综合执法模式”16、以上海为代表的“文化领域独立综合执法模式”17、以沈阳为代表的“跨领域大综合执法模式”18。3种模式各有特点，为在文化领域全面推行综合执法体制作出了有益探索、积累了宝贵经验。这些探索和经验受到了国家领导19 和有关领导机关20 的关注。
二是在文化体制改革综合性试点地区进行文化领域综合执法探索。2003年6月，中央召开全国文化体制改革试点工作会议。会议决定，以十六大提出的“继续深化文化体制改革”要求为引领，分综合性试点地区和单项试点单位两大类进行文化体制改革试点，在破除影响先进文化发展的体制弊端上探索新路子，在解决制约先进文化发展的难点问题上取得新突破，为全面深化文化体制改革创造新经验。首批确定为综合性试点地区的有广东省、浙江省、北京市、上海市、重庆市、深圳市、沈阳市、西安市、丽江市等9个省市。21
（二）原因分析
1.制度安排有所欠缺。长期以来，我们习惯了制定一部法律、法规后就设置一个行政管理部门，并在其辖下设置一支行政执法队伍的制度安排。这种做法所基于的思维方式几乎已经成为一种带有普遍意义的“集体无意识”。上述思维方式和行为方式所导致的后果是，执法机构不断增加，执法人员日益众多，而执法的公平性和公正性却因体制原因难以提高。以南京市为例，就有南京市建设委员会辖下的南京市城市建设监察支队、南京市劳动和社会保障局辖下的南京市劳动监察支队、南京市环境保护局辖下的南京市环境监理支队、南京市工商行政管理局辖下的经济监督检查支队（南京市工商行政管理局检查站）等为数不少的执法机构。
权力集中和交叉执法是当前南京市文化市场执法中存在的两个突出问题。由“病因”入手，探索并实践从源头上和根本上克服上述突出问题的方式和途径，是文化市场执法体制改革的方向和目标。近些年的政策导向和改革实践证明，体现相对集中行政处罚权原则的综合执法体制是文化市场执法体制改革的必然选择和必由之路。
二是试点规范期。即《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》下发到2002年8月22日《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）下发的一个时间段。这个时期，试点工作的组织领导得到加强，试点的范围和地区不断扩大，与此同时，在促进试点经验与行政管理体制改革相结合方面也取得了积极进展。
在文化领域推进综合执法体制改革，是深化文化体制改革的重要组成部分。上述9个综合性试点省市根据《国务院办公厅转发中央编办<关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见>的通知》22等文件精神，开展或继续深化文化市场综合执法体制改革，为改革的规范推进积累了较为丰富的实践经验。
一、南京市文化行政管理部门及文化市场执法机构设置情况
文化行政管理部门和文化市场执法机构是宣传思想战线重要组成部分,在引导社会舆论、传播先进文化、打击失范行为、规范市场秩序方面发挥着重要作用。构建和谐南京、文化南京的重要实践, 离不开文化行政管理部门和文化市场执法机构的助力加油和保驾护航。
2.职能分配不尽合理。音像、网络作为新型出版物或出版载体，本应归口新闻出版行政管理部门管理。可是，归口管理原则实际上并没有得到严格执行。
音像原来由广播电视行政管理部门、文化行政管理部门、新闻出版行政管理部门等多个部门共同管理。1998年进行的国务院机构改革中，国务院“参照”（而非“按照”）“一件事由一个部门管理”的归口管理原则，重新确立了音像管理的职能分工。2002年2月1日施行的新《音像制品管理条例》又在法律上对新闻出版行政管理部门、文化行政管理部门的职能分工予以确认。4体制不顺，“一事双管”，带来了许多矛盾和麻烦5、6，是交叉执法的根源所在。
2.部分领域交叉执法。这个问题主要体现在市一级。3 南京市新闻出版局辖下的“南京市出版物市场综合执法支队”与南京市文化局辖下的“南京市文化市场稽查支队”在文化市场执法上存在着职能交叉、管理重叠问题，矛盾的焦点集中在音像和网络两块。根据南京市政府部门职能分工，南京市新闻出版局负责音像制品市场管理、网络出版管理，南京市文化局负责音像制品零售和出租管理、互联网上网服务营业场所管理。实践问题，如盗版、外挂、私服，等等。按照现行管理体制，这些违法违规行为应当依据版权管理法律、法规由新闻出版行政管理部门（版权行政管理部门）查处。因此，在音像市场和互联网上网服务市场上，职能重叠、执法交叉现象难以避免。
一是在相对集中行政处罚权试点地区进行文化领域综合执法探索。1996年以来，中央编办、国务院法制办指导下的相对集中行政处罚权试点工作主要集中在城市管理领域。但是，根据有关文件精神14、15，部分地区也延伸到了文化领域。这些地区主要是上海市，新疆克拉玛依市，辽宁省沈阳市，云南省昆明市，广东省深圳市、珠海市和中山市，北京市朝阳区、海淀区和石景山区。
（二）相对集中行政处罚权试点工作的简要历程
《中华人民共和国行政处罚法》确立的相对集中行政处罚权原则，在《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发[1999]23号）11、国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）12等一系列重要文件中被一再重申，并迅速落实到具体实践中。
（一）存在的突出问题
人手少、头绪多、经费紧、任务重等是当前南京市文化市场执法中存在的主要问题，但不是具有全局性、根本性和长远性的突出问题。文化市场执法的突出问题主要是以下两点。
1.行政权力过于集中。这个问题体现在市、区（县）两级。在市、区（县）两级，专门或非专门的文化市场执法队伍均设在行政管理部门内，前者是后者的内设机构或下设机构。行政管理部门集决策审批职能和监督处罚职能于一身，不利于行政管理工作和行政执法工作公平、公正地开展。
三是试点转正期。即《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》下发至今。从1996年4月到2002年8月，全国共有23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效，试点工作的阶段性目标已经实现。国发[2002]17号文在肯定以往成功经验的基础上明确指出：“依照行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。”至此，试点工作正式完成。
三、关于综合执法
综合执法是相对集中行政处罚权原则的实现形式。简单地说，综合执法是指由一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。确立相对集中行政处罚权原则并进而建立综合执法体制的根本目的是，在没有修改有关法律、法规和规章的情况下，推进行政管理体制改革，探索建立符合社会主义市场经济体制要求的行政执法体制，切实解决职能交叉、政出多门、力量分散、效率低下、执法扰民、资源浪费等尖锐问题。
2002年10月11日，《国务院办公厅转发中央编办<关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见>的通知》（国办发〔2002〕56号）下发。
这个文件的出台标志着相对集中行政处罚权试点经验被正式运用于行政管理体制改革。
（三）文化领域探索综合执法的历史轨迹
1996年以来，文化领域综合执法的实践探索主要在两个既相互联系又有所区别的层面展开。
下面，从大文化角度出发，对南京市市、区（县）两级文化行政管理部门和文化市场执法机构设置情况作一归纳。
（一）市、区（县）两级文化行政管理部门设置情况
1.市一级。设有南京市文化局（文物局）、南京市广播电视局、南京市新闻出版局（版权局）3个职能部门，分别承担大文化领域中不同方面的行政管理职能。
（一）综合执法的法律基础
《中华人民共和国行政处罚法》（1996年10月1日施行）第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这条规定正式确立了相对集中行政处罚权原则。相对集中行政处罚权原则是综合执法的法律源泉和体制动因。
从全国范围来看，相对集中行政处罚权试点工作经历了3个阶段。
一是试点启动期。即1996年4月15日《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》(国发[1996] 13号) 13下发到2000年9月8日《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号）下发的一个时间段。这个时期，国发[1996] 13号文的有关精神逐步被各地学习掌握并付诸实施。
1.市一级。2001年机构改革前，南京市文化局、南京市广播电视局和南京市新闻出版局均有文化市场执法职能，其中，南京市文化局和南京市广播电视局还设有专门的文化市场执法队伍。在2001年的机构改革中，市广播电视局辖下的文化市场执法队伍撤销，职能划给另外两个局的执法机构。目前，承担南京市文化市场行政执法职能的执法机构有两个，即设在南京市文化局的“南京市文化市场稽查支队”和设在南京市新闻出版局的“南京市出版物市场综合执法支队” （南京市“扫黄办”）2。前者负责全市文艺演出市场、文化娱乐市场、艺术品市场、电子游戏市场、音像制品零售和出租市场、互联网上网服务营业场所等的执法工作，后者负责全市书报刊、音像制品、电子出版物等出版物市场的执法工作，以及印刷行业、版权活动、网络出版等的执法工作。