文化市场综合执法机构的调研

文化市场综合执法机构建设问题长期以来一直是个热点问题和难点问题。本调研以2005年12月《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》、2006年3月全国文化体制改革工作会议有关精神为指导，在政策与实践、历史与现实相结合的基础上,对南京市文化市场综合执法机构建设的指导思想、管理体制、运行机制、工作体系作一系统阐述,供决策参考。
一、南京市文化行政管理部门及文化市场执法机构设置情况
文化行政管理部门和文化市场执法机构是宣传思想战线重要组成部分,在引导社会舆论、传播先进文化、打击失范行为、规范市场秩序方面发挥着重要作用。构建和谐南京、文化南京的重要实践, 离不开文化行政管理部门和文化市场执法机构的助力加油和保驾护航。
下面，从大文化角度出发，对南京市市、区（县）两级文化行政管理部门和文化市场执法机构设置情况作一归纳。
（一）市、区（县）两级文化行政管理部门设置情况
1.市一级。设有南京市文化局（文物局）、南京市广播电视局、南京市新闻出版局（版权局）3个职能部门，分别承担大文化领域中不同方面的行政管理职能。
2.区（县）一级。13个区（县）绝大多数设有文化广播电视局，个别区（县）文化局和广播电视局分立。到目前为止，上述部门均未加挂新闻出版局（版权局）牌子。1 但在各区（县）“三定方案”中，新闻出版行政管理职能和版权行政管理职能明确赋予文化行政管理部门。
（二） 市、区（县）两级文化市场执法机构设置情况
1.市一级。2001年机构改革前，南京市文化局、南京市广播电视局和南京市新闻出版局均有文化市场执法职能，其中，南京市文化局和南京市广播电视局还设有专门的文化市场执法队伍。在2001年的机构改革中，市广播电视局辖下的文化市场执法队伍撤销，职能划给另外两个局的执法机构。目前，承担南京市文化市场行政执法职能的执法机构有两个，即设在南京市文化局的“南京市文化市场稽查支队”和设在南京市新闻出版局的“南京市出版物市场综合执法支队” （南京市“扫黄办”）2。前者负责全市文艺演出市场、文化娱乐市场、艺术品市场、电子游戏市场、音像制品零售和出租市场、互联网上网服务营业场所等的执法工作，后者负责全市书报刊、音像制品、电子出版物等出版物市场的执法工作，以及印刷行业、版权活动、网络出版等的执法工作。
2.区（县）一级。13个区（县）没有专门的文化市场执法队伍。在大部分区（县），文化市场执法职能基本上由文化广播电视局的文化市场科（有

的同时挂“扫黄办”或“社文办”牌子）承担。
二、文化市场执法中存在的突出问题及原因分析
南京市作为文化大市，文化人才密集，文化单位众多，文化活动频繁。与之相伴，也存在着文化领域违法违规活动数量多、手段新、影响大等问题。近年来，“南京市文化市场稽查支队”和“南京市出版物市场综合执法支队”（南京市“扫黄办”）综合运用多种手段有效打击文化领域各种违法违规活动，规范文化市场行为，净化文化市场环境，维护文化市场秩序，为南京市的文化安全和政治稳定作出了积极贡献。但不容忽视的是，尽管取得了较为显著的成绩，当前，文化市场执法中仍然存在着一些亟待解决的突出问题。这些突出问题从根本上影响了文化市场执法更深入、更持久、更有效地向前推进。
（一）存在的突出问题
人手少、头绪多、经费紧、任务重等是当前南京市文化市场执法中存在的主要问题，但不是具有全局性、根本性和长远性的突出问题。文化市场执法的突出问题主要是以下两点。
1.行政权力过于集中。这个问题体现在市、区（县）两级。在市、区（县）两级，专门或非专门的文化市场执法队伍均设在行政管理部门内，前者是后者的内设机构或下设机构。行政管理部门集决策审批职能和监督处罚职能于一身，不利于行政管理工作和行政执法工作公平、公正地开展。
2.部分领域交叉执法。这个问题主要体现在市一级。3 南京市新闻出版局辖下的“南京市出版物市场综合执法支队”与南京市文化局辖下的“南京市文化市场稽查支队”在文化市场执法上存在着职能交叉、管理重叠问题，矛盾的焦点集中在音像和网络两块。根据南京市政府部门职能分工，南京市新闻出版局负责音像制品市场管理、网络出版管理，南京市文化局负责音像制品零售和出租管理、互联网上网服务营业场所管理。实践中，文化局负责管理的音像制品经营和互联网经营中存在着大量版权问题，如盗版、外挂、私服，等等。按照现行管理体制，这些违法违规行为应当依据版权管理法律、法规由新闻出版行政管理部门（版权行政管理部门）查处。因此，在音像市场和互联网上网服务市场上，职能重叠、执法交叉现象难以避免。
（二）原因分析
1.制度安排有所欠缺。长期以来，我们习惯了制定一部法律、法规后就设置一个行政管理部门，并在其辖下设置一支行政执法队伍的制度安排。这种做法所基于的思维方式几乎已经成为一种带有普遍意义的“集体无意识”。上述思维方式和行为方式所导致的后果是，执法机构不断增加，执法人

员日益众多，而执法的公平性和公正性却因体制原因难以提高。以南京市为例，就有南京市建设委员会辖下的南京市城市建设监察支队、南京市劳动和社会保障局辖下的南京市劳动监察支队、南京市环境保护局辖下的南京市环境监理支队、南京市工商行政管理局辖下的经济监督检查支队（南京市工商行政管理局检查站）等为数不少的执法机构。
2.职能分配不尽合理。音像、网络作为新型出版物或出版载体，本应归口新闻出版行政管理部门管理。可是，归口管理原则实际上并没有得到严格执行。
音像原来由广播电视行政管理部门、文化行政管理部门、新闻出版行政管理部门等多个部门共同管理。1998年进行的国务院机构改革中，国务院“参照”（而非“按照”）“一件事由一个部门管理”的归口管理原则，重新确立了音像管理的职能分工。2002年2月1日施行的新《音像制品管理条例》又在法律上对新闻出版行政管理部门、文化行政管理部门的职能分工予以确认。4体制不顺，“一事双管”，带来了许多矛盾和麻烦5、6，是交叉执法的根源所在。
网络是新兴的出版载体。2001年底进行的新一轮国务院机构改革中，新闻出版总署新增了“审核互联网从事出版信息服务的申请，对互联网出版信息内容实施监督管理”职能，文化部新增了“负责利用互联网从事文化产品传播和文化服务经营活动的日常监督及其内容监控管理”职能。网络文化活动（含出版活动）两家共管格局至此确立，交叉执法的根源亦由此形成。7、8
权力集中和交叉执法是当前南京市文化市场执法中存在的两个突出问题。由“病因”入手，探索并实践从源头上和根本上克服上述突出问题的方式和途径，是文化市场执法体制改革的方向和目标。近些年的政策导向和改革实践证明，体现相对集中行政处罚权原则的综合执法体制是文化市场执法体制改革的必然选择和必由之路。
三、关于综合执法
综合执法是相对集中行政处罚权原则的实现形式。简单地说，综合执法是指由一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。确立相对集中行政处罚权原则并进而建立综合执法体制的根本目的是，在没有修改有关法律、法规和规章的情况下，推进行政管理体制改革，探索建立符合社会主义市场经济体制要求的行政执法体制，切实解决职能交叉、政出多门、力量分散、效率低下、执法扰民、资源浪费等尖锐问题。
（一）综合执法的法律基础
《中华人民共和国行政处罚法》（1996年10月1日施行）第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可

以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这条规定正式确立了相对集中行政处罚权原则。相对集中行政处罚权原则是综合执法的法律源泉和体制动因。
进一步剖析可以发现，综合执法最本质的法律根基存在于《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。
前者赋予了国务院划分中央和省、自治区、直辖市国家行政机关职权的权力9，后者赋予了地方各级人民政府调整机构设置的权力10。划分行政职权和调整机构设置恰恰是建立综合执法体制最为关键的两个要素。
（二）相对集中行政处罚权试点工作的简要历程
《中华人民共和国行政处罚法》确立的相对集中行政处罚权原则，在《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发[1999]23号）11、国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）12等一系列重要文件中被一再重申，并迅速落实到具体实践中。
从全国范围来看，相对集中行政处罚权试点工作经历了3个阶段。
一是试点启动期。即1996年4月15日《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》(国发[1996] 13号) 13下发到2000年9月8日《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号）下发的一个时间段。这个时期，国发[1996] 13号文的有关精神逐步被各地学习掌握并付诸实施。
二是试点规范期。即《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》下发到2002年8月22日《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）下发的一个时间段。这个时期，试点工作的组织领导得到加强，试点的范围和地区不断扩大，与此同时，在促进试点经验与行政管理体制改革相结合方面也取得了积极进展。
三是试点转正期。即《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》下发至今。从1996年4月到2002年8月，全国共有23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效，试点工作的阶段性目标已经实现。国发[2002]17号文在肯定以往成功经验的基础上明确指出：“依照行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。”至此，试点工作正式完成。
2002年10月11日，《国务院办公厅转发中央编办<关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见>的通知》（国办发

〔2002〕56号）下发。
这个文件的出台标志着相对集中行政处罚权试点经验被正式运用于行政管理体制改革。
（三）文化领域探索综合执法的历史轨迹
1996年以来，文化领域综合执法的实践探索主要在两个既相互联系又有所区别的层面展开。
一是在相对集中行政处罚权试点地区进行文化领域综合执法探索。1996年以来，中央编办、国务院法制办指导下的相对集中行政处罚权试点工作主要集中在城市管理领域。但是，根据有关文件精神14、15，部分地区也延伸到了文化领域。这些地区主要是上海市，新疆克拉玛依市，辽宁省沈阳市，云南省昆明市，广东省深圳市、珠海市和中山市，北京市朝阳区、海淀区和石景山区。
各地在实践中既坚持原则又联系实际，形成了较有代表性的3种文化领域综合执法模式，即以深圳为代表的“文化领域相对综合执法模式”16、以上海为代表的“文化领域独立综合执法模式”17、以沈阳为代表的“跨领域大综合执法模式”18。3种模式各有特点，为在文化领域全面推行综合执法体制作出了有益探索、积累了宝贵经验。这些探索和经验受到了国家领导19 和有关领导机关20 的关注。
二是在文化体制改革综合性试点地区进行文化领域综合执法探索。2003年6月，中央召开全国文化体制改革试点工作会议。会议决定，以十六大提出的“继续深化文化体制改革”要求为引领，分综合性试点地区和单项试点单位两大类进行文化体制改革试点，在破除影响先进文化发展的体制弊端上探索新路子，在解决制约先进文化发展的难点问题上取得新突破，为全面深化文化体制改革创造新经验。首批确定为综合性试点地区的有广东省、浙江省、北京市、上海市、重庆市、深圳市、沈阳市、西安市、丽江市等9个省市。21
在文化领域推进综合执法体制改革，是深化文化体制改革的重要组成部分。上述9个综合性试点省市根据《国务院办公厅转发中央编办<关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见>的通知》22等文件精神，开展或继续深化文化市场综合执法体制改革，为改革的规范推进积累了较为丰富的实践经验。
2004年8月31日，《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见〉的通知》（中办发〔2004〕24号）下发。文件就试点地区建立文化市场综合执法机构的总体要求、文化市场综合执法机构的领导体制、管理机制、组建方式和职能范围等作出全面部

署和具体规定，标志着文化领域综合执法试点工作正式进入规范操作阶段。它向社会预告，文化领域综合执法改革是大势所趋，改革会在试点基础上逐步向全国整体推开。
需要特别关注的是，中办发〔2004〕24号文明确提出“以城市为主，实行属地管理”的原则23，并具体规定了副省级城市文化市场综合执法机构的组建方式和职能范围24，另外，还突破性地将副省级城市文化市场综合执法机构的名称冠以“总队” 25。这些规定对南京市文化市场综合执法机构建设来讲，既是明确的要求，更是极大的鼓舞。
四、关于南京市文化市场综合执法机构建设
（一）南京市文化领域综合执法的酝酿情况
进入新世纪以来，南京市一直在积极探索文化领域综合执法工作。
2002年，根据《国务院办公厅转发中央编办<关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见>的通知》26、江苏省编办《关于确定综合行政执法试点单位的通知》（苏编办〔2002〕322号）等文件精神，南京市被确定为江苏省综合行政执法试点工作试点城市。
2003年3月，南京市人民政府将“制定文化领域行政综合执法实施意见”写进《市政府关于2003年服务型政府建设目标任务分解的意见》(宁政发[2003]60号)。随后，根据江苏省编办、江苏省法制办《关于转发<中央编办国务院法制办关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知>的通知》（苏编办〔2003〕55号）等文件精神，南京市下发《关于全市开展综合行政执法试点工作的意见》（宁编办字[2003]11号）。《意见》明确提出，要抓紧研究文化市场综合执法思路，积极开展文化领域综合行政执法试点工作。
2005年1月9日，蒋宏坤市长在南京市第十三届人民代表大会第三次会议上作《政府工作报告》时重申，要“推进经济及文化等领域综合执法试点”。
可以说，南京市文化市场综合执法工作经过较长时间酝酿，已经摆上重要位置，即将进入实际操作阶段。
（二）文化市场综合执法体制改革中必须处理好的几个关系
1.局部利益与全局利益的关系。伴随文化市场综合执法改革的启动，南京市文化局和南京市新闻出版局的行政处罚、行政强制、监督检查等职能将相应划转和重新配置，其人员编制、机构规模将会受到一定程度影响。两个行政管理部门应该从讲政治、顾大局的高度出发，着眼于贯彻落实“三个代表”重要思想、深化文化体制改革的大局，正确认识并积极推进文化市场综合执法体制建设，为南京市行政管理体制改革的深化和行政执法体制改革的创新作出努力。
2.职

能分工与宗旨统一的关系。根据决策审批职能与监督处罚职能相对分开的要求，行政执法队伍将从行政管理部门剥离出来，调整整合为单独建制的文化市场综合执法机构。调整后的管理部门和执法机构因职能分工而彼此独立，但工作宗旨是统一的，即不断加强和改善对整个文化领域的管理。实践中，应该从宗旨的统一性出发，加强沟通、密切配合，相互监督、彼此制约，共同提高管理执法水平和管理执法成效。
３.坚持原则与遵守法规的关系。原则与法规本质上并不矛盾。但是，在特定情况下，它们也会出现程度不同的分离，给执行者带来麻烦和不便。这种情况下，必须分清两者的主次关系，把优先权放在处于矛盾主要方面的法规上。
中办发〔2004〕24号文是推进文化市场综合执法体制改革的纲领性文件，提出了有关文化市场综合执法机构建设的一系列原则规定。其中，绝大多数原则规定与现行法律、法规并行不悖。但是，也有极少数例外。例如，在“文化市场综合执法机构的组建方式”上，它的原则规定27就与《中华人民共和国行政处罚法》28、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》29、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》30、《国务院办公厅转发中央编办<关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见>的通知》31等法律、法规存在矛盾。
南京市在推进文化市场综合执法体制改革时，应当正确处理上述矛盾，在区（县）文化市场综合执法队伍的设置上采取独立建制模式。
（三）南京市文化市场综合执法机构建设的初步构想
1.指导思想
以“三个代表”重要思想和党的十六届五中全会精神为指导，以加强和改进党对意识形态的领导为宗旨，以深化文化体制改革为动力，坚决贯彻依法行政、职能分立32、重心下移、权责一致原则，大力推进综合行政执法，积极探索并实践符合社会主义市场经济运行规律、社会主义精神文明建设规律以及社会主义文化产业发展规律的文化市场综合行政执法体制。
２.主要内容
（１）创新管理体制
调整归并设在南京市新闻出版局的“南京市出版物市场综合执法支队”（南京市“扫黄办”）和设在南京市文化局的“南京市文化市场稽查支队”，成立“南京市文化市场综合执法总队”，为市政府直属机构，根据市政府授权在全市范围统一行使文化市场行政处罚以及相关行政强制、监督检查职能；整合13个区（县）文化市场执法队伍，分别在“扫黄办”或“社文办”基础上成立“文化市场综合执法大队”，为区（县）

政府直属机构，根据区（县）政府授权在辖区内统一行使文化市场行政处罚以及相关行政强制、监督检查职能；街道成立“文化市场综合执法分队”，为区“文化市场综合执法大队”派出机构，以区“文化市场综合执法大队”名义在所辖地段行使文化市场行政处罚以及相关行政强制、监督检查职能。33
（２）优化运行机制
突出区（县）属地的主体地位。文化市场综合执法重心下移至区（县），实行属地管理。充实区（县）行政执法力量，加大管理权限下放力度，不断提高行政资源运行效率。
明确两级机构的工作职责。合理划分市、区（县）两级行政管理机构和行政执法机构的工作职责。市级行政管理机构和行政执法机构的主要职责是“政策研究，业务指导，监督检查，综合协调”，区（县）行政管理机构和行政执法机构的主要职责是“法制宣传，动态掌控，日常监管，专项治理”。
理顺两种机构的运作关系。明确界定行政管理机构〔在市分别为文化局、广播电视局和新闻出版局，在区（县）为“文化广电新闻出版局”〕与行政执法机构（文化市场综合执法机构）的权力和责任，保持信息畅通，加强日常配合，形成工作合力。
（３）加强统一领导
加大“中共南京市委宣传文化工作领导小组”工作力度，加强对南京市文化局、南京市广播电视局、南京市新闻出版局与“南京市文化市场综合执法总队”的协调；调整充实原“南京市‘扫黄打非’工作领导小组”，改为“南京市文化市场管理工作领导小组”，在文化市场执法方面加强对文化、广播电视、新闻出版、公安、工商、交通、城管、海关、信息产业、质量技术监督等部门的协调。
加大“区（县）委宣传文化工作领导小组”工作力度，加强对“文化广电新闻出版局”、“文化市场综合执法大队”的协调；调整充实原“‘扫黄打非’工作领导小组”或“社会文化管理委员会”，改为“区（县）文化市场管理工作领导小组”，在文化市场执法方面加强对文化（广播电视、新闻出版）、公安、工商、交通、城管、信息产业、质量技术监督等部门的协调。
３.目标模式
通过建立党委领导、政府管理、行业自律、技术保障相结合的管理体制、以属地管理为核心的分级管理运行机制、“以城市为枢纽，以区（县）为主体，以街道为基础”的“两级政府，三级管理”工作体系，确保以“行为规范，运转协调，公正透明，廉洁高效”34 为特征的文化市场综合行政执法体制的实现。