深圳土地改革：探索科学的土地管理制度
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专题 ： 深圳土地改革
Ｃ Ⅳ 雎 舭 Ｅ ｍ Ａ Ｓ
深圳土 革： 科学的 地管 度 地改 探索 土 理制
杨 承 志 江奇 Байду номын сангаас
一
、
国家 土地 制度 改 革 的宏观 背景
地 的 重要 途 径 ，是 继续 深 化 土 地 管 理制 度 的改 革 ， 一 步解 放 生 产 力 的 具 体体 现 ， 进 不仅 有 利 于
转型 ； 化 土 地 管理 审 批 机 制 ， 高 供 地 弹性 和 优 提 效率 ； 多元 化 渠 道 拓展 用 地 空 问 ， 化 布 局 结 构 优 等领域 探 索突破 。 ４ 实 施计划 安排 合理 ． 深 圳 市 本 次土 地 改 革 按照“ 严格 审批 、 部 局 试 点 、封 闭运 行 、风 险可 控 ”的要 求 ，分 近 期 （０ ２ ２ １ ） 中远 期 （０ ６ ２ ２ ２ １ － ０ ５年 和 ２ １－ ０ ０年 ） 个 两 阶 段推进 。 期重 点对涉 及 的基础 性配 套制度 进 近
地 区土地 利用和管 理新模式 ，推动 土地 资源 配 置 市场化 、 土地利用 高效化和土 地管理 的法制化 。
深圳 将 围绕存 量 土地 在规划 、 划 、 计 供应 、 迁 补 拆 偿 安置等 系 列环 节进 行制 度 设计 ， 明晰 土地 增 值 收益归属 并 公平分 配 ， 建利 益共享 机制 。 构 同时 ， 还 将在 完 善差别 化 土地供 应 政策 ， 促进 产 业 升级
等 民生用 地违 法情 况 普遍 。 是农 村土地 制 度规 三
属人和 市场主体 参与 改造 的积极 性 。二是在利 益 分配方 面 。对土 地开发 利益分配 机制进 行 了探 索 创 新 。 建 了“ 旧’ 块 收益 的合 理分配机 制 ， 构 三 ， ± 也 保 证 土地权 属人充 分享有土 地收益 ，改造 土地 收益 的 ６ ％ 原土地 权属 人 ， 属人 白行 改造 的 ， 以 ０给 权 可 在 补交土 地市场差 价后协议 出让 。政府 以较 小的 成 本 ，有 效启动 了城市存量 低效用 地二 次开发 巨 大 市场 的引擎 。 三是在土 地政策 方面 。 允许符合条 件 的历 史 用 地完 善 用 地 手 续 。用 地 行 为 发 生在 ２０ ０ ７年 ６月 ３ Ｏ日之 前 的没 有合 法用 地手 续且 已
头 强劲 ， 土 地 的 需 求 强劲 ， 地 依 然 反 映 建 设 对 各 用 地 指 标偏 紧 ，难 以适应 经 济社 会 发展 的需 要 。 二是 违法 违 规用 地形 势依 然严 峻 。国土 资源 管理
改造 主体方 面 。 允许各 种市场主 体 ， 采取 多种模式 参与“ 旧” 三 改造 。 遵循 ‘ 政府 引导、 市场运 作 ” 的原 则， 允许 土地现 使用权人 、 农村 集体经 济组 织等各
为继， 土地 资源 供 需矛 盾 日益 凸显 。
目前 ， 国土 地 管理 面 临三 重挑 战 。一 是 建 我
景 观和 人居 环境 ， 障和促 进科 学发 展 。 保
“ 旧” 三 改造政 策 的核 心有三 大方面 ： 一是在
设用 地 供需 矛盾 突 出 。 国土 资源 管理 部 门虽然 加 大 了供 地 力度 ， 由于投 资 拉动 下 的经 济建 设 势 但
深圳 市在广 东省建设节 约集约用地
专题 ： 深圳土 地改革
Ｃ Ⅳ 肛 舭 似 晒 ｍ Ａ
省 的基础上 ，进一步 以土地管 理制度 改革综合 试 点启动 为契 机 ， 产权 明晰 、 场 配 置 、 约 集 以“ 市 节 约 、 学调控 ” 科 为原则 ， 先行先 试 ， 建立 高度城 市化
励扶 持“ 旧 ” 三 改造 。 三 旧” “ 改造是 广 东省在 土地
心地 、 插花地等 进行调 整利用 。 三、 深圳 市 土地 管理 制度 综合 试 点
要 亮点
资源 供 需 矛盾 日益 凸显 的情 况下 ， 展城 市 建 设 拓 空 间、 进 存 量 建 设 用 地 二 次 开 发 、 障 发 展用 促 保
意 见》 《 发 省 国土 资源 厅 关于‘ 旧” 、转 ‘ 三 改造 工 作
旧” 改造规划 的前提下 ， 按用地 发生 时 的土 地管理 法律 政策落 实处理后 ，可按土 地现状 完 善用地手 续 。“ 旧” 三 改造政策简 化 了农 村集体 建设用 地转 为 国有 土地 的相关 审批 手续 ，允许在 符合 规划 的
节 约 集 约用 地 、 化 土地 资源 配 置 ， 有 利 于 产 优 也 业 结 构 调整 升级 、 转变 经 济 发 展 方 式 、 改善 城 市
改 革 开放 ３ ３年 以来 ， 在经 济 高速 发展 的 同 时， 也消 耗 了大 量 的土地 资源 。土 地利 用 结构 不
合 理 、 出效 率 低 ， 放 的 土地 利用 方 式 已难 以 产 粗
前提 下 ， 过土 地位 置调 换 等方 式 ， 边 角地 、 通 对 夹
实施意见 （ 行） 试 的通 知》 一 系列 政 策 ， 将 旧 等 并 城镇、 旧厂 房 、 旧村 庄 改 造 （ 称“ 旧” 造 ） 简 三 改 作 为 推进 试 点示 范 省建 设 的一 项重 要任 务 ， 极 鼓 积
种 市场 主体 ， 过招 标 、 通 拍卖 、 牌 以及协 议 出让 挂 等 多种模 式 进行“ 旧” 三 改造 ， 大调 动 了土地 权 大
部 门虽 然加 强 了执 法检 查 力度 ， 仍 未从 根 本上 但 扭 转 土地 违 法 的严 峻形 势 ， 法用 地 比例 仍 然较 违 高， 未报 即用 、 边报 边用 问题较 突 出 ， 农村 宅基 地
核 心 内容
２０ ０ ８年 ，广 东 省 成 为 国家 建 设 节约 集 约 用
地 试 点示 范 省 。２ ０ ０ ９年 ， 东 省政 府 出台 了 《 广 广
东 省 建 设 节 约 集 约 用 地试 点 示 范省 工 作 方 案》 、 《 关于 推进“ 旧 ” 造 促进 节约 集 约用 地 的若 干 三 改
使用 的建设用 地 ， 在符 合土地 利用 总体规 划和“ 三
范 管 理任 务 依然 艰 巨。农 村土 地整 治 、 乡建 设 城 用 地 增减 挂 钩 、 集体 建 设用 地流 转 等各 项 工作 尚 需 在进 一 步深 化 改革探 索 中不 断加 以规 范 。 二、 广东 省 节约 集 约用 地试 点 示范 省建 设 的
Ｃ Ⅳ 雎 舭 Ｅ ｍ Ａ Ｓ
深圳土 革： 科学的 地管 度 地改 探索 土 理制
杨 承 志 江奇 Байду номын сангаас
一
、
国家 土地 制度 改 革 的宏观 背景
地 的 重要 途 径 ，是 继续 深 化 土 地 管 理制 度 的改 革 ， 一 步解 放 生 产 力 的 具 体体 现 ， 进 不仅 有 利 于
转型 ； 化 土 地 管理 审 批 机 制 ， 高 供 地 弹性 和 优 提 效率 ； 多元 化 渠 道 拓展 用 地 空 问 ， 化 布 局 结 构 优 等领域 探 索突破 。 ４ 实 施计划 安排 合理 ． 深 圳 市 本 次土 地 改 革 按照“ 严格 审批 、 部 局 试 点 、封 闭运 行 、风 险可 控 ”的要 求 ，分 近 期 （０ ２ ２ １ ） 中远 期 （０ ６ ２ ２ ２ １ － ０ ５年 和 ２ １－ ０ ０年 ） 个 两 阶 段推进 。 期重 点对涉 及 的基础 性配 套制度 进 近
地 区土地 利用和管 理新模式 ，推动 土地 资源 配 置 市场化 、 土地利用 高效化和土 地管理 的法制化 。
深圳 将 围绕存 量 土地 在规划 、 划 、 计 供应 、 迁 补 拆 偿 安置等 系 列环 节进 行制 度 设计 ， 明晰 土地 增 值 收益归属 并 公平分 配 ， 建利 益共享 机制 。 构 同时 ， 还 将在 完 善差别 化 土地供 应 政策 ， 促进 产 业 升级
等 民生用 地违 法情 况 普遍 。 是农 村土地 制 度规 三
属人和 市场主体 参与 改造 的积极 性 。二是在利 益 分配方 面 。对土 地开发 利益分配 机制进 行 了探 索 创 新 。 建 了“ 旧’ 块 收益 的合 理分配机 制 ， 构 三 ， ± 也 保 证 土地权 属人充 分享有土 地收益 ，改造 土地 收益 的 ６ ％ 原土地 权属 人 ， 属人 白行 改造 的 ， 以 ０给 权 可 在 补交土 地市场差 价后协议 出让 。政府 以较 小的 成 本 ，有 效启动 了城市存量 低效用 地二 次开发 巨 大 市场 的引擎 。 三是在土 地政策 方面 。 允许符合条 件 的历 史 用 地完 善 用 地 手 续 。用 地 行 为 发 生在 ２０ ０ ７年 ６月 ３ Ｏ日之 前 的没 有合 法用 地手 续且 已
头 强劲 ， 土 地 的 需 求 强劲 ， 地 依 然 反 映 建 设 对 各 用 地 指 标偏 紧 ，难 以适应 经 济社 会 发展 的需 要 。 二是 违法 违 规用 地形 势依 然严 峻 。国土 资源 管理
改造 主体方 面 。 允许各 种市场主 体 ， 采取 多种模式 参与“ 旧” 三 改造 。 遵循 ‘ 政府 引导、 市场运 作 ” 的原 则， 允许 土地现 使用权人 、 农村 集体经 济组 织等各
为继， 土地 资源 供 需矛 盾 日益 凸显 。
目前 ， 国土 地 管理 面 临三 重挑 战 。一 是 建 我
景 观和 人居 环境 ， 障和促 进科 学发 展 。 保
“ 旧” 三 改造政 策 的核 心有三 大方面 ： 一是在
设用 地 供需 矛盾 突 出 。 国土 资源 管理 部 门虽然 加 大 了供 地 力度 ， 由于投 资 拉动 下 的经 济建 设 势 但
深圳 市在广 东省建设节 约集约用地
专题 ： 深圳土 地改革
Ｃ Ⅳ 肛 舭 似 晒 ｍ Ａ
省 的基础上 ，进一步 以土地管 理制度 改革综合 试 点启动 为契 机 ， 产权 明晰 、 场 配 置 、 约 集 以“ 市 节 约 、 学调控 ” 科 为原则 ， 先行先 试 ， 建立 高度城 市化
励扶 持“ 旧 ” 三 改造 。 三 旧” “ 改造是 广 东省在 土地
心地 、 插花地等 进行调 整利用 。 三、 深圳 市 土地 管理 制度 综合 试 点
要 亮点
资源 供 需 矛盾 日益 凸显 的情 况下 ， 展城 市 建 设 拓 空 间、 进 存 量 建 设 用 地 二 次 开 发 、 障 发 展用 促 保
意 见》 《 发 省 国土 资源 厅 关于‘ 旧” 、转 ‘ 三 改造 工 作
旧” 改造规划 的前提下 ， 按用地 发生 时 的土 地管理 法律 政策落 实处理后 ，可按土 地现状 完 善用地手 续 。“ 旧” 三 改造政策简 化 了农 村集体 建设用 地转 为 国有 土地 的相关 审批 手续 ，允许在 符合 规划 的
节 约 集 约用 地 、 化 土地 资源 配 置 ， 有 利 于 产 优 也 业 结 构 调整 升级 、 转变 经 济 发 展 方 式 、 改善 城 市
改 革 开放 ３ ３年 以来 ， 在经 济 高速 发展 的 同 时， 也消 耗 了大 量 的土地 资源 。土 地利 用 结构 不
合 理 、 出效 率 低 ， 放 的 土地 利用 方 式 已难 以 产 粗
前提 下 ， 过土 地位 置调 换 等方 式 ， 边 角地 、 通 对 夹
实施意见 （ 行） 试 的通 知》 一 系列 政 策 ， 将 旧 等 并 城镇、 旧厂 房 、 旧村 庄 改 造 （ 称“ 旧” 造 ） 简 三 改 作 为 推进 试 点示 范 省建 设 的一 项重 要任 务 ， 极 鼓 积
种 市场 主体 ， 过招 标 、 通 拍卖 、 牌 以及协 议 出让 挂 等 多种模 式 进行“ 旧” 三 改造 ， 大调 动 了土地 权 大
部 门虽 然加 强 了执 法检 查 力度 ， 仍 未从 根 本上 但 扭 转 土地 违 法 的严 峻形 势 ， 法用 地 比例 仍 然较 违 高， 未报 即用 、 边报 边用 问题较 突 出 ， 农村 宅基 地
核 心 内容
２０ ０ ８年 ，广 东 省 成 为 国家 建 设 节约 集 约 用
地 试 点示 范 省 。２ ０ ０ ９年 ， 东 省政 府 出台 了 《 广 广
东 省 建 设 节 约 集 约 用 地试 点 示 范省 工 作 方 案》 、 《 关于 推进“ 旧 ” 造 促进 节约 集 约用 地 的若 干 三 改
使用 的建设用 地 ， 在符 合土地 利用 总体规 划和“ 三
范 管 理任 务 依然 艰 巨。农 村土 地整 治 、 乡建 设 城 用 地 增减 挂 钩 、 集体 建 设用 地流 转 等各 项 工作 尚 需 在进 一 步深 化 改革探 索 中不 断加 以规 范 。 二、 广东 省 节约 集 约用 地试 点 示范 省建 设 的