民事与行政交叉案件的一并审理

①[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第225页。

②黄江：“行政、民事关联诉讼的法律思考”，载《行政法理论与审判实务研究-全国法院系统第十二届学术讨论会论文选》，人民法院出版社2000年版，第420页。

③张步洪、王万华：《行政诉讼法律解释判例述评》，中国法制出版社2000年版，第555页。

民事与行政交叉案件的

“一并审理”

文／周涛裕

一、民、行交叉案件引发立案、审判争议

民事诉讼与行政诉讼为两类不同性质的诉讼,两者各有特点，功能也各异，在保护的利益方面各有侧重，在法院内部分别由民事审判庭和行政审判庭按照民事诉讼程序和行政诉讼程序予以审理。但在审判实践中，经常出现一些既涉及行政诉讼又涉及民事诉讼的相互交叉、相互影响的案件，引起立案、审判争议的问题。例如，近年来随着全国林业产权改革的深入，由农村山林权属引发的行政与民事诉讼案件逐年增多，存在同时引起或先后提起民事诉讼和行政诉讼相互交叉重叠的案件。这是现代社会行政权扩张、民法与行政法相互渗透的必然结果。这些交叉重叠案件在立案时应通过何种诉讼途径解决，不仅在法学理论界有不同的认识，而且在审判实践中也有不同的做法。这样的结果既造成了法学理论上的混乱，也在审判实践中让承办这类交叉案件的法官无所适从,倍感困扰。制定统一的诉讼模式加以解决，无疑可以起到事半功倍之效。在处理民事、行政交叉案件立案问题时，要根据当事人的诉求，结合案件的具体情况，从有利于节约司法资源、减轻当事人诉累、公平正义的原则出发来进行科学的选择诉讼程序。正如德国著名公法学家哈特穆特·毛雷尔所说的那样：“法官应当像医生那样，及时处理病理事件，努力平息争议”。

①

也就是说，

所有的诉讼程序设计，最终要为化解社会矛盾纠纷服务。我国的民、行交叉案件迄今为止尚没有统一的诉讼模式以供操作，鉴于民、行交叉案件的复杂性和多样性，在审判实践中主要存在以下三种诉讼模式。

“先行后民”模式。在民、行交叉案件中，关于行政诉讼与民事诉讼的先后问题，当前理论界倾向性的观点是“先行后民”模式，行政诉讼优先于民事诉讼，民事诉

讼让位于行政诉讼。

②

或者把已经开始的民事诉讼先行

中止，待行政诉讼审理终结后，以行政诉讼的处理结果为依据继续审理民事诉讼。当出现民、行案件交叉时，由于民事诉讼受到行政诉讼的影响，民事诉讼不宜继续进行，而行政诉讼可以继续进行，通过行政诉讼方式先行解决行政争议，待行政裁判作出后，再恢复对民事争议的审理。因为从民、行交叉案情保护的社会利益价值大小看，行政诉讼保护的权益既有行政利益，又有公民、法人或其他组织的合法权益。而民事诉讼保护的主要是公民和组织的人身权益和财产权益。

③

行政利益大于民事

利益，所以行政保护优先于民事保护。目前，“先行后民”模式在审判实践中常见的是相对人不服行政处罚提起行政诉讼的同时提起民事赔偿请求，以及涉及土地、房屋、山林等不动产产权的归属和专利、商标、著作等知识产权的归属而发生的侵权纠纷案件。这类案件中既存在着行政争议，也存在着民事争议。在这类案件的审理中，行政问题具有重要核心地位，是民事审判的前提。不解决行政行为的合法性问题，民事审判就无法进行。因此，“先行后民”是行政优先原则在诉讼领域的体现，这既有利于关联争议的实际解决，也与法院的内部分工相一致。在审判实践中，自行政诉讼法实施以来，“先行后民”模式的优势明显，被人民法院普遍使用。但是，“先行后民”模式由于行政诉讼案件在审理时只能适用普通程序，不能采用简易程序，耗时较长。况且，行政案件由于诉讼费低廉，每案只收取诉讼费50元，败诉一方当事人一般都会行使上诉权。如此算来，一件普通行政案件的审理时间可能要花费近一年时间，而复杂的行政案件可能就要花费几年的时间才能结案。行政诉讼没有结案，民事诉讼就一直要中止审理，极大增加当事人的讼累，

①贺荣主编：《行政执法与行政审判实务》（Ⅰ），人民法院出版社2005年版，第279页。

并且民事纠纷长久没有得到解决，也是社会一个不稳定因素，容易引发群体性事件或民转刑案件。“先行后民”模式的弊端也是显而易见。

“先民后行”模式。在民事、行政案件出现交叉时，另一种观点是“先民后行”模式。民事争议的解决是行政诉讼的条件时，就应该先审理民事争议，然后再解决行政争议。如果暂缓解决行政诉讼不影响行政效率，可以让民事诉讼先行解决,然后再解决行政诉讼。①或者将民事诉讼作为基础性诉讼而先行，把行、民交叉案件中与该基础性诉讼有利害关系的行政机构作为第三人，民事诉讼的判决直接约束行政机构，行政机构据此来调整行政行为。如果当事人先行提起了行政诉讼，则应当中止行政诉讼，等待民事诉讼的判决确定后，再恢复行政诉讼的审理。此类案件中，民事争议是行政和民事共同关注的焦点与核心所在，在行政行为之前争议就已存在于民事案件的原、被告之间，无论行政还是民事诉讼其起诉之目的均归结于民事权益之争。它决定和影响着行政争议的处理，但是该争议并非由行政行为引起，裁判结果对于行政机关并无实质性的影响。最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第

8条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。”从中可见，由于基础关系的定性决定着房屋登记行为的存废，在基础关系存在争议时，处理行政争议的时机就不成熟。此时，恰当的处理是告知当事人先解决民事争议，行政案件暂不立案。该条文规定了民事基础关系先行处理的原则，对行政诉讼与民事诉讼的衔接关系作出了合理而又清楚的阐述，为“先民后行”模式提供法律依据。因此，在审判实践中，对涉及行政登记行为、专利商标等知识产权的行政确认行为等民、行交叉案件，一般适用“先民后行”模式。“先民后行”模式能够及时处理民事矛盾纠纷，更能便捷达到当事人的诉讼目的，以免造成当事人讼累。但是，在民事审判实践中，如果法院不对行政机关的行政行为的合法性进行审查，忽视了行政行为可能存在的违法性，直接将行政登记行为或行政确认行为作为证据直接使用进行

裁判。一方当事人在民事诉讼中知道对方持有行政机关颁发的不利于自己的证据时，往往又针对该具体行政行为提起行政诉讼，该行政行为如果在此后的行政诉讼中被撤销或者被确认为违法，又据此对民事案件申请再审，不仅损害了法院裁判的权威性，且使当事人为讼所累，社会效果和法律效果并不好。相反，如果法院在民事诉讼中全面审查行政行为的合法性，这种做法与行政诉讼审查行政行为的合法性基本一致，又会导致民事审判权的过度扩张，造成对行政权的不当干预，司法权逾越了行政权，我们也不应提倡。“先民后行”模式容易出现民事审判结果与行政行为或行政审判结果相冲突，不但不能彻底解决纠纷，致使案结事未了，反而使问题进一步复杂化，当事人缠诉缠访不断。

“一并审理”模式。在民事、行政交叉案件中，关于行政诉讼与民事诉讼的先后问题，还有一种观点是“一并审理”模式。所谓“一并审理”就是对于民、行交叉的案件，人民法院在审理其中一种案件时，根据当事人的申请，由同一审判组织依据不同的诉讼程序对相互交叉的另一种案件，一并审理并作出裁判的司法活动。解决民事争议是当事人诉讼的最终目的，但如果忽视行政裁决的存在，对行政裁决的合法性不作判决，则法院的判决和行政裁决不一致时，民事争议得不到真正解决。同样，如果只解决行政争议，法院不直接对民事争议作出判决，诉讼的目的难以实现。只有同时解决行政争议和民事争议，当事人提起诉讼的最终目的才能实现。“一并审理”模式在理论上既包括行政诉讼附带民事诉讼，也包括民事诉讼附带行政诉讼。民事附带行政诉讼在我国现阶段难以实现，因为按照行政诉讼法规定，行政案件由行政庭专门审理，其他部门不得审理，这只是法院内部的分工不同而已，不存在管辖争议，这与国外有些大陆法系国家划分行政法院和民事法院不同。故在本文中不予阐述。本文“一并审理”模式重点阐述行政附带民事诉讼。实行“一并审理”，不仅可以避免前两种审理模式的弊端，而且可以将民事、行政诉讼纳入司法统一处理的范围，实际上就是司法解决纠纷机制的创新。此时，法官可以具有更多的自由裁量空间，法官通过审判实务及时发现法律之间存在的法律漏洞和法律冲突，能够通过自由裁量权的充分行使来追求此类纠纷案件审判的公正和妥当，克服法律适用的僵硬现