第一节 行政行为的概念与特征

第一节行政行为的概念与特征

一、行政行为的概念

在我国行政法领域，首次以立法的形式采用“具体行政行为”概念的，是《行政诉讼法》。这样“行政行为”这个术语便从行政法学的学术层次被提升到了制定法的司法层面上，因此。理解行政行为概念，不能仅仅局限于法学理论研究范畴，还应密切结合我国行政法律的相关规定来认识。

（一）国内外关于行政行为的学说

关于行政行为的概念，中外学术界有以下学说：

1、最广义说。最广义说论者认为，行政行为是指一切与国家行政管理有关的行为，包括国家行政机关及其公务员的行为，行政机关行使职权的行为，行政机关在行政诉讼过程中的行为，以及公民、法人和其他组织等引起行政法律关系产生、变更和消灭的行为。

2、广义说。广义说论者认为行政行为是指行政机关所为的一切行为，包括行政机关的各种法律行为和非法律行为，民事法律行为和行政法律行为。

3、狭义说。狭义的行政行为，是指行政机关在行政管理过程中所为的一切具有法律意义的行为。

4、最狭义说。最狭义的行政行为是指行政机关在行政管理中对具体的人和事采取的具体措施的行为，相当于行政处理行为或具体行政行为。﹝1﹞南博方：《日本行政法》，第33页“所谓行政行为。是指行政厅为了调整具体事实，作为公权力的行使，对外部采取的产生直接法律效果的行为。”

狭义说基本上已成为我国行政法学的通说，但是过于强调行政机关作为行为的机关形式要件，将行政机关以外的其他行政主体实施的行政行为排除在外，亦不全面。基于对行政行为概念的系统研究，应该将行政行为作限定性界定：行政行为，是指行政主体执行公务依法行使职权所产生法律效果的行为。﹝2﹞关保英：《行政法与行政诉讼法》（中国政法大学出版社2004年2月第一版）第261页。

（二）行政行为的要素

由于行政机关的活动是由多种不同性质的行为组成。行政行为只是其中一部分。因此，首先我们要从全部的行政活动中界定出行政行为。具体而言，行政行为有以下4层含义：

1、主体要素

行政行为应当是行政主体所为的行为。作为行政行为，首先对主体有要求，行政行为应该是行政主体所为的行为。行政主体包括行政机关以及法律法规授权的组织。当然并非说有的行政机关都是行政主体，有些行政机关不行使行政管理职权，确定行政主体时要充分考虑行政主体的范围和主体的要求；法律法规授权的组织是指非行政机关，主要是一些社会团体、事业法人或者特殊故的企业法人，经过法律法规的特别授权后，享有部分行政职能，在一定的领域享有行政职权，这样虽然法律法规授权的组织不是行政机关但是享有行政职权，也会成为行政主体，其所为的行为也可能是行政行为。

2、职权因素

行政行为应当是行政主体运用行政职权所为的行为。任何行政行为都是运用行政职权所为的行为，职权是行政行为的内核，行政行为时行政职权的外化。如果具备行政主体资格，但是该行为不包含行政职权的运用，也不是行政行为。

所谓行政职权，是行政机关对社会公共事务组织管理的权利。如有行使许可审批权、检查监督权，处罚权和强制执行权等。它们都是作为维持社会公共秩序所不缺少的权力。

3、法律要素

行政行为必须是具有法律意义、产生法律效果的行为。所谓法律意义或者法律效果是指对他人的权利义务产生影响的行为。由于对他人的权利义务产生，所以才有必要在法律上加以规定，必须要遵守一定的规则。这种影响包括积极的影响和消极的影响，例如行政赋予相对人某种资格、行政出发剥夺相对人的权利等。在行政机关的活动中，有些事不具有法律意义的，如国家气象局气象台广播天气预报，只不过是将一天中天气变化的客观情况告诉他人，不会有人因此而权利减少或增加义务。这种行为就不是行政行为。

4、外部因素

行政行为应当是行政机关对外所实施的，不包括其对内部事务的组织、管理。通常在界定行政机关的活动中哪些是行政行为时，具备上述3个要素即可，但鉴于人们对行政行为存在的一些误解，恐怕我们还应该强调外部因素。外部因素原本已包含在职权要素中，行政职权即对社会公共事务进行组织管理的职权，对内部事务的组织管理不属于行政职权的范畴。但由于未强调，有些人即认为行政行为可分为内部行政行为与外部行政行为，其实，行政行为都是外部的，内部行为就不是行政行为，内部与行政行为二者不能并用。

任何行政行为必须同时具备上述四个要件，缺少任何一个要件都不构成行政行为。﹝3﹞张树义，《行政法与行政诉讼法》（高等出版社2007年3月第二版）第79页。

二、行政行为的特征

行政行为时行政主体行使行政权力的外在表现形式，是行政权力的具体实现。因此，行政行为具有其本身的特点。

（一）从属法律性

行政行为的从属法律行为体现在执行法律、服从法律、实质法治三个方面。

1、执行法律。从实定法上说，行政机关和行政权就是执法机关和执法权。我国《宪法》

第85条、第105条明文规定，我国国家行政机关是国家权力机关的“执行机关”，即执行权力机关的法律、法规和决议的国家机关，也就是执法机关，行政机关的任务，就是主动、持续的去执行法律规范，调整各种社会关系，实现立法意图或法律规范的目的。

2、服从法律。19世纪的行政法治学说认为，行政相对人的公法权力来源于法律，但行

政主体的行政权并不是来源于法律或者立法机关，而是与立法机关的立法权和司法机关的司法权一样来源于国家或者人民。﹝4﹞【荷】克拉勃，王检译：《近代国家观念》商务印书馆1957版，第91页。因此，行政主体行使行政权的行为必须在全过程中全面地接受法律的监督和制约，而不能凌驾于法律之上。如果其实施的行政行为违法就必须承担相应的法律责任，从而实现行政法治。﹝5﹞【荷】克拉勃，王检译：《近代国家观念》，第25页、第79页、第90页、第91页；【法】狄骥，钱克新译:《宪法论》，商务印书馆1962年版，第8页。我国宪法充分体现了这一现代行政法理念，规定行政权来源于宪法和法律，行政机关的执行行为必须服从宪法和法律，受宪法和法律的监督和约束。

3、实质法治。行政权对法律的从属性，说明行政主体的执法服务时“依照法律规则所

作的服务”，﹝6﹞【法】狄骥，钱克新译:《宪法论》，商务印书馆1962年版，第8页。即依法行政。二战以前，西方法治国家风行行政主体的一举一动都应有法律依据的形式法治理论。实质法治理论认为，只要行政机关实质上位社会大众提供了服务，行政行为形式或程序上的瑕疵，并不需要撤销，而可以予以补正或转换，以避免行为反复造成的不合理和效率低下。﹝7﹞【日】室井力主编，吴徽译：《日本现代行政法》（中国政法大学出版社1995年版，第109—110页）；林纪东：《行政法》，台湾地区三民书局1988年版，第49页、第51页、第331页。

（二）单方意志性