中国水资源管理制度研究

南京农业大学学报(社会科学版)200111(2)
Journal of Nanjing Agricultural University(S ocial Sciences Edition)
中国水资源管理制度研究
曲福田　冯淑怡
(南京农业大学资源与环境经济研究所,南京　210095)
摘　要:中国水资源国情非常严峻,文章从可持续发展战略出发提出了实现水资源可持续利用的命题在分析一些国家和地区的水资源管理制度和可以借鉴的经验的基础上,围绕水资源可持续利用这一目标,着重对现有水资源产权、水资源价格与水资源利用进行了分析,并相应提出了有关水资源管理制度建设的建议。

关键词:水资源　管理制度　中国
一、问题的提出
可持续发展的基本涵义是在经济发展的过程中保持一个不变或者增加的资源环境存量,尤其是关系人类生存和发展的不可替代的资源。

水作为人类不可替代的自然资源基础,其数量和质量的特征决定着一个国家或地区社会经济的可持续发展。

中国是世界上13个贫水国之一,缺水、水资源分布严重不平衡、水资源污染以及相应的生态环境等问题非常严重。

首先,中国水资源严重缺少。

水资源人均占有量仅为2260立方米,低于世界人均水量的四分之一。

其次,中国水资源分布极不均匀。

长江及其以南地区的流域面积占国土面积的3615%,水资源却占全国的8019%;西北内陆地区及额尔齐斯河流域面积占国土面积的6315%,水资源仅占全国的416%[1],除此以外,水资源年际内变化也很大。

最后,中国水资源污染严重,生态环境遭到严重破坏。

据水利部门的检测,中国现有河流近二分之一的河段受到污染,十分之一的河长污染严重。

当今世界人口、资源、粮食、能源、环境五大问题已日益成为全球性普遍关注的主题,所有这些主题都与水资源问题息息相关。

中国严峻的水资源国情必将制约21世纪中国社会经济的进一步发展以及人民生活水平的不断改善。

因此,对水资源进行有效的配置和保护,缓解水资源的供需矛盾,实现水资源的可持续利用非常紧迫。

众所周知,任何资源的配置和持续利用都是一定制度安排及其机制运行的结果,所以水资源管理制度是水资源优化配置以及持续利用中的关键问题。

本文仅从经济、管理方面对水资源进行研究,以探索实现水资源可持续利用的制度安排。

收稿日期:　2000211203
作者简介:　曲福田(1962-),男,南京农业大学土地管理学院,院长、教授。

冯淑怡(1973-),女,南京农业大学土地管理学院博士生。

二、国外水资源管理制度
水资源管理制度与各国政治、经济体制以及水资源国情紧密相联。

世界各国都在探索适合其水资源国情的经济以及管理制度以合理使用、分配、管理水资源,从而确保稀缺的水资源能够得到最有效的配置和保护,以促进水资源可持续利用这一目标的实现。

11拉丁美洲
据统计,拉丁美洲每年损失水资源近9000亿立方米,占公共消费水资源总量的33%。

尽管其水利设施不可能100%的把水送到用户,但如果经过适当的管理和运作,并且使水设施达到国际标准,那么拉丁美洲可以削减75%的水资源损失。

拉丁美洲的水资源浪费问题表面上看起来与缺乏财政投资以及科技与人力有关,其主要原因则是水资源部门的制度安排。

在以往十几年中,拉丁美洲每年对国有水资源经营企业的投资大概占国民生产总值的1%,运营费用也近乎与之相等,但其所雇佣人员却是私营企业人员数目的3倍。

由于制度不善,大量的投资导致了低效率:水资源价格低→国家投资减少→水资源质量下降→水资源推广服务减少→腐败现象增加等。

拉丁美洲的水资源经营企业有三个最基本的特征:开采成本高,规模和密度大以及过量消费,由此,拉丁美洲进行了几项最基本的制度安排。

第一并且是最重要的,国家必须建立财政和经营自立的水资源经营企业;第二,必须对现有的水资源经营企业进行尽可能多的分割,并且如果可能的话应该消除供水的排外权以促进竞争;第三,必须遵循一定的程序,且建立相应的法规体系以决定合适的水资源价格;最后,公共事业必须私有化,并且重点使家庭能够参与产权的管理和分配,以促进其效率[2]。

21澳大利亚
澳大利亚是世界上最为干燥和平坦的大陆,水资源十分有限。

近百年来,澳洲人口和工农业生产迅速增加,对水资源的需求也随之猛增。

由于水价过于低廉,水资源浪费严重,用水不当还造成了土地盐碱化等生态环境问题。

由此,澳大利亚目前非常重视对水资源价格、市场、以及产权分配管理等方面的研究。

20世纪90年代以来,澳大利亚对其水资源政策进行了变革,重点已从进行灌溉基础设施投资以及发展区域经济转移到加强水资源的可持续利用。

1994年,澳大利亚通过了水资源改革议程,其内容主要包括:(1)改水利企业为商业经营,采用私人或共同所有等形式;(2)区分水的批发和零售机构;(3)区分法规与供给责任,鼓励水资源管理、分配以及定价中的公众参与;(4)以消费为基础进行定价以涵盖所有的供水成本;(5)建立独立于土地财产权的水权,并且使其可以在市场上进行自由交易;
(6)减少交叉性补贴;
(7)实行水资源相对集中统一管理;(8)鼓励公众参与。

在澳大利亚,水资源的合法交易开始于1988年。

尤其是在农村,农场主买卖农业用水配额和转让取水许可证的交易近年来呈上升趋势。

最近,这些交易还被搬上因特网,农民们可在网上刊登求购或招商广告,还可以用招投标等方式买卖用水配额和取水许可证。

为使这一交易能够顺利进行,澳大利亚进行了一系列的制度安排。

首先,变革水资源市场为供、需水部门提供交易的可能。

其次,对产权加以界定以使交易可以在地区、州、机构
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以及各产业部门之间进行。

最后,建立水权交易的规则。

水资源作为一种新的商品,其价格与其他产品一样,根据水的供给与需求关系而上下波动[3]。

31法国
法国水资源组织和管理体制非常与众不同,具有创造性以及有效性。

其水资源管理体制具有以下四大特点。

在法国,市民掌握水资源的管理权已有一百多年的历史,如此的分权制对一个在社会生活各方面都充当重要角色的国家来说是十分罕见的。

它导致了一种共同管理体制,即水政策虽由国家制定,但却是由国家、所有的地方社区和用户三方面来共同管理的。

另一个特点是,法国存在着一种个人与集体共同管理水以及卫生设施的新的伙伴关系,而且已经存在了相当长的时间。

它把公共部门经常忽略的问题与计划同私有部门的有效性和创造性结合起来。

第三个有重要价值的特点是财政导向原则,即所谓“污染者及消费者付费”原则。

考虑了实际费用的价格政策,为水的利用和净化提供了一种激励机制,从而不要给予水(部门)补贴,而且还容许地区之间有差异。

在法国,正是用水户支付了绝大部分水资源利用的建设和运行费用和卫生设施有关的费用。

第四个特点是水税的“公共一致性”。

这笔钱用来使资源的配置更趋于公平合理:利用它,城市居民可以帮助分散的农村地区的人民,资助其进行各种水项目的建设;同时,每一个人都对这笔公共基金做贡献,而又用来支付对自己所在江河流域内水资源的净化与保护[4]。

41小结
综上所述,各国在制订其各自的制度法规之前,都面临许多相似的问题,例如水资源的供需矛盾;水资源价格低下,不足以补偿成本;水权的界定问题;水市场交易的运作问题;水资源经营企业的管理问题等等。

然而,各国政治、经济体制和水资源国情不同,其制度法规体系的侧重点也必然有各自不同的特点,同时又有一定程度的相似,即都是在寻找交易成本较低、效率较高的管理制度体系。

纵观拉丁美洲、澳大利亚以及法国的制度法规制订中的经验,我们觉得至少有以下几点值得借鉴。

(1)完善水资源经营企业的管理,使之成为经济上独立、经营自主的企业,并鼓励竞争。

(2)科学合理地确立水资源价格,如以消费定价使其包含所有成本。

(3)进行水资源市场的改革,明确界定水资源产权,并制订水权交易规则。

(4)实行奖惩机制,以鼓励节约,严惩浪费。

(5)实行水资源的集中统一管理。

(6)鼓励公众参与水资源管理等。

尽管这些制度安排的实际执行还不太完善,但这些制度安排对保护水资源是卓有成效的。

为此,我们应当借鉴国外的先进经验,以实现水资源的可持续利用为目标,建设有中国特色的水资源管理制度。

三、中国水资源管理制度的建设
要实现水资源的可持续利用,则必须实行最有效的水资源管理制度安排。

新制度经济学在西方经济学界日益受到重视,它作为体现市场经济运行规律的理论,对于中国目前以
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发展社会主义市场经济为前提,以水资源产权制度及体制创新、水资源市场完善等为基本内容的水资源管理制度改革,具有重要的启发和借鉴意义。

11水资源管理制度建设的目标、原则
水资源是一种稀缺的、不可替代的自然资源。

水资源利用是否合理、有效,直接影响着人类的生产和生活。

由此,水资源管理制度建设的目标是对水资源实行可持续利用,从而最终实现社会经济的可持续发展。

现代制度经济学理论认为,效率与公平是水资源管理制度安排的最根本原则。

从效率和公平这一根本原则出发,可以派生出几条主要原则,如外部性,市场交易及交易费用最低原则。

首先,外部性是跨区域、流域水资源管理中最常见的问题。

如关于太湖的开发或治理等问题,就涉及到江苏以及浙江省,各省内还涉及不同的市县,那么,其中某一省份对太湖的开发可能会对另一省份产生外部性问题,不管其结果表现为外部不经济还是外部经济,进行开发的省份既不可能得到补偿,也不可能对另一省份进行补偿,那么则有可能相应违背效率和公平原则。

由此,必须对跨区域、流域的水资源进行国家统一管理,才能实现外部性的内化。

其次,市场交易原则。

水资源作为一种特殊商品,对其实行市场化管理已成为必然。

然而,到目前为止,水资源的价格还没有被人们完全认识,城市生活用水价格低廉,农业用水几乎不需付费。

由此,必须对水资源权利进行界定,对水资源价格进行科学的计算,以使水资源管理逐步走向市场化,并且遵循市场交易规则进行运作。

最后,交易成本最低原则。

管理制度的实际运转是通过制度中的人的各种具体操作而实现的,而每一操作都是有成本的。

制度的交易费用越低,效率就越高,制度创新就较容易;反之,制度创新就无法实现。

由此,如果某一水资源管理制度安排的交易成本最低,那么这一制度本身就是非常有效的。

中国目前水资源管理体制以及管理模式存在许多弊端,交易成本很高,有必要对此进行创新。

21水资源产权
产权是指当事人对财产的一组权利,主要包括所有权、使用权、收益权及处置权。

现代产权理论认为,完整的产权必须满足以下条件:(1)产权必须是完全界定的;(2)产权必须是排外的;(3)财产所有者有权转移其财产;(4)对财产权必须加以有效的控制。

水资源产权与水资源可持续利用密不可分,产权的明确可以引导和激励水资源的合理利用,提高水资源的配置效率,减少水资源的浪费,从而有助于实现水资源可持续利用这一政策目标。

我国法律规定,水资源属于国家或集体所有。

然而,由于客观上资源经营、使用权从所有权中分离了出来,却又受到所有权的制约,导致水资源经营部门政企不分,经营、使用者不可能独自享有水资源的收益,同时也不需承担水资源减少或污染所造成的损失,因而缺乏保护水资源、节约水资源的激励机制。

另外,由于水资源企业的经营者缺乏产权的安全感,容易导致其行为短期化———水资源的耗竭性使用,如在某些地区,一些水资源经营部门为获得短期利益鼓励用水户大量用水,对节水不但没有奖励,还按其规定的最低量进行收费,从而致使水资源质量数量下降,并引发一些生态环境问题。

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综上所述,现有的水资源产权制度不可避免地造成了水资源配置的低效率,不利于水资源的保护。

随着经济的发展,水资源供给的稀缺性和对水资源需求无限增长的矛盾日益尖锐,因此而产生的有关水资源的矛盾和冲突是不可避免的。

由此,必须进行水资源产权制度的变革。

即科学界定水资源所有权、使用权、管理权以及其权能界限,使产权主体及产权关系清晰明确,使各主体有稳定安全的预期,并以法律形式加以规定;应明确规定水资源属国家所有,从而便于国家的集中统一管理,把水资源的使用权划归水资源经营企业或用户,以便于市场交易的进行。

31水资源价格
水资源价格是调节水资源利用的经济杠杆。

然而,长期以来受“水资源是取之不尽,用之不竭”的传统观念影响,水资源价格严重背离水资源价值。

如在江苏省,目前地表水资源收费仅为0101元/立方米。

水资源的无价或低价,致使水资源长期被无偿或低偿的开发利用,不仅造成了水资源的巨大浪费和对水资源耗竭性地利用,同时对人类的生存及国民经济的健康发展造成了严重的威胁。

另外,长期以来人们对水资源价值的认识仅仅停留在单纯的狭义的经济价值(甚至经济价值也没完全考虑)的基础上,忽视了水资源的社会价值与生态价值。

由于社会效益(损失)和环境效益(损失)对市场来说是所谓的“外部性”效益(损失),体现不到水资源利用者和保持者身上,所以水资源利用的成本很低,浪费和污染水资源的可能性就比较大。

图1　水资源福利性价格 图2　降低水资源价格的效率损失
如图1所示,由于采取福利性的水资源价格,导致人们对水资源的大量需求,即从Q 1移到Q 2,造成水资源的大量浪费(Q 2-Q 1)。

另外,图2显示了降低水资源价格的效率损失。

如图所示,MC 是边际私人成本曲线,私人期望的价格和需求量为P P ,Q P ,然而,事实上,水资源价格为P C ,对水资源的需求量为Q C ,Q C >Q P 。

如果按照市场价格来定价,即P P ,此时,水资源使用成本为OBQ P ,收益为OABQ P ,净收益则为OAB ;如果按照水资源的实际成本定价,即P C ,此时,水资源的实际成本增加了BDQ P Q C ,实际收益增加了BC Q P Q C ,总的社会净损失为BC D ,这就是降低水资源价格的净损失。

对水资源价值内涵认识不足主要反映为水资源边际私人成本与边际社会成本的不一
・
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致。

同样如图2,MC 是边际私人成本曲线,私人期望的价格和需求量为P P 、Q P ,MSC 为边际社会成本曲线,社会期望的价格和需求量为P S 、Q S 。

若按边际社会成本与边际收益来定价,水资源市场价格应为均衡点E 所对应的价格P S ,它要高于按边际私人成本定价的价格P P ,前者对水资源的需求则要小于后者。

按边际社会成本定价的收益为OAE Q S ,而成本为OE Q S ,净收益为OAE ;如上所述,按边际私人成本定价的收益为OABQ P ,而成本为OBQ P ,净收益为OAB 。

因此,OAB -OAE =OBE 即为社会的损失。

因此,降低水资源的价格造成了对水资源的大量需求,引起水资源的大量浪费,反映为社会的净损失。

因此,必须对水资源价格进行改革。

首先水价应逐步走向市场,使其真正反映价值、成本、供求关系等;其次水价必须从以私人边际成本定价走向以社会边际成本定价;最后,应该形成多元化水价,如级差价格、地区价格、季节价格、水质价格、功能价格等,使价格这一经济杠形成有效的杆推动作用。

41水资源管理制度
针对中国严峻的水资源国情以及目前水资源管理中存在的问题,借鉴国外的先进管理经验,水资源的管理应该从行政、法律法规、体制以及机制等多方入手,除完善水资源产权以及价格外,还需加强水资源国家集中统一管理、实现水资源流域管理以及市场管理、进行水资源管理体制和模式的创新以及完善资源管理中的奖惩机制等,以实现水资源的可持续利用。

(1)加强水资源的国家统一管理
中国水资源管理存在的共性问题是无序管理,即管理职权非常分散。

根据我国目前的体制,地表水的开发利用归水利部,地下水归地质矿产部,海水归海洋局,大气水归气象局,水污染防治归环保局,城市和工业用水归建设部和各个有关的工业部,农林牧渔业供水归农业部,等等。

实际上中国有十五、六个部门对水资源进行管理,试想一下,有如此多的部门参与水资源管理,怎么能够把水资源管好?由此,应建立全国水资源管理的权力机构,制定统一政策,实行全国统一管理,并通过水资源法,制定和颁布国家有关水资源管理的法律、法令和条例规定等,改善水资源多部门管理的状况。

(2)完善水资源流域管理
由于在流域水资源利用上存在利益冲突和缺乏适当管理手段,导致水资源的配置效率低下,严重影响水资源的可持续利用和社会经济的可持续发展。

中国目前基本上都是使用行政强制手段进行流域水资源管理,然而,由于流域水资源利用中利益冲突、文化和心理的差异、地方主义思想、区域经济之间的差异等问题的存在,仅仅运用行政手段无法从根本上解决问题。

一般来说,流域上游地区自然条件差、人口密度小、文化水平落后、经济发展水平较低;而下游却恰恰相反,因此单位水资源所产生的经济价值在下游地区更高。

另外,流域水资源的利用具有明显的外部性,上游对水资源不当的利用必然导致下游水资源以及生态环境的污染,上游却不必承担这一损失。

为此,必须首先制订有关流域管理方面的法律、法规;其次,必须以交易成本最低为准则,进行流域中上、下游利益的协调。

(3)实行水资源市场管理
水资源作为一种特殊的商品,对其市场化管理已成为必然。

根据澳大利亚等国的经验,中国的水资源市场化管理可遵循下列程序。

首先应该根据各行业生产用水的标准计算
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各部门维持其正常生产所需水量,并对其进行行政配水。

各部门凭借水利行政主管部门给予的用水配额和取水许可证有偿用水,各用户的取水处必须安装由当地水利行政主管部门控制的水表。

其次,用水配额和取水许可证可在市场上进行买卖。

如果用户采取了节水生产工艺,那么它节约的用水可以在市场上进行交易,交易价格根据市场供求来决定。

最后,为适应市场交易的需要,取水许可证的买卖可分临时和永久性两种。

通过建立水资源市场,使水资源交易的逐步市场化,从而减小水资源交易成本,使水资源得到合理配置和有效利用。

(4)水资源管理体制改革以及管理模式的创新———用户参与式管理
现行的水资源管理机构存在的问题主要在于缺乏法律地位,没有经营管理自主权,同时企业经营好坏并不与人员的切身利益挂钩,从而导致经营管理单位失去节约和保护水资源的积极性。

为此,供水单位必须进行体制方面的改革,最终应建成为:由水利行政主管部门宏观指导,拥有自主经营管理权、自负盈亏、企业化运作的经济实体。

任何水资源管理模式的实施都离不开用户的参与。

用户是水资源利用的主体,其行为和素质在某种程度上决定着水资源管理的成败。

因此,用户参与式管理是水资源管理中一个非常成功的模式。

目前,世界银行推荐的水管理改革模式———经济自立灌排区(SI DD )应值得关注和探讨。

经济自立灌排区,是通过组建农民用水者协会和供水公司,建立供水和用水的管理制度和市场机制,实现用水者自我管理灌溉区水利设施和有偿用水,以保证灌区的经济自立。

通过国外和国内已建立试点的实际效果来看,这种灌溉管理制度有着及其重要的理论与现实意义,值得进一步的完善和推广。

(5)建立资源管理中的奖惩机制
任何一个相对独立的经济人都必然以追求最大利润(效益)为最终目标,因此在水资源管理中建立奖惩机制,将对水资源的可持续利用产生重要的影响。

目前,供水单位缺乏节水的积极性,甚至为了经济利益,鼓励用户大量利用;需水单位也因水价以及缺乏合理的机制而不珍惜宝贵的水资源,最终导致水资源的大量浪费。

因此,建立奖惩机制非常必要而且十分迫切,应本着“谁节约,谁受益;谁浪费,谁受罚”的原则,对节约用水进行相应的奖励,激励他们节水的积极性,而且节约用水单位可以有偿转让节约用水的水权,而对浪费用水的单位则必须给予相应的惩罚。

参　考　文　献
[1]刘昌明,何希吾:中国21世纪水问题方略,北京,科学出版社,19981
[2]Pablo T.S piller and William D.Savedoff.G overnment Opportunism and the Provision of Water ,S pilled Water :
Institutional C ommitment in the Provision of Water Services.Edited by William Savedoff and Pablo S piller ,I NTER -AMERIC AN DE VE LOP ME NT BANK,Washington ,D. C.,1999.
[3]Water and the Australian Economy 2community Summary.A joint project of the Australian Academy of T echnological
Science and Engineering and the Institution of Engineers ,Australia ,April ,1999.
[4]爱立逊1米科威1克雷逊:水资源管理中的新的伙伴关系———以法国为例,天津水利科技,20001・14・第1期 曲福田　冯淑怡:中国水资源管理制度研究 。