中国水资源管理制度研究

南京农业大学学报(社会科学版)200111(2)

Journal of Nanjing Agricultural University(S ocial Sciences Edition)

中国水资源管理制度研究

曲福田　冯淑怡

(南京农业大学资源与环境经济研究所,南京　210095)

摘　要:中国水资源国情非常严峻,文章从可持续发展战略出发提出了实现水资源可持续利用的命题在分析一些国家和地区的水资源管理制度和可以借鉴的经验的基础上,围绕水资源可持续利用这一目标,着重对现有水资源产权、水资源价格与水资源利用进行了分析,并相应提出了有关水资源管理制度建设的建议。

关键词:水资源　管理制度　中国

一、问题的提出

可持续发展的基本涵义是在经济发展的过程中保持一个不变或者增加的资源环境存量,尤其是关系人类生存和发展的不可替代的资源。水作为人类不可替代的自然资源基础,其数量和质量的特征决定着一个国家或地区社会经济的可持续发展。中国是世界上13个贫水国之一,缺水、水资源分布严重不平衡、水资源污染以及相应的生态环境等问题非常严重。首先,中国水资源严重缺少。水资源人均占有量仅为2260立方米,低于世界人均水量的四分之一。其次,中国水资源分布极不均匀。长江及其以南地区的流域面积占国土面积的3615%,水资源却占全国的8019%;西北内陆地区及额尔齐斯河流域面积占国土面积的6315%,水资源仅占全国的416%[1],除此以外,水资源年际内变化也很大。最后,中国水资源污染严重,生态环境遭到严重破坏。据水利部门的检测,中国现有河流近二分之一的河段受到污染,十分之一的河长污染严重。

当今世界人口、资源、粮食、能源、环境五大问题已日益成为全球性普遍关注的主题,所有这些主题都与水资源问题息息相关。中国严峻的水资源国情必将制约21世纪中国社会经济的进一步发展以及人民生活水平的不断改善。因此,对水资源进行有效的配置和保护,缓解水资源的供需矛盾,实现水资源的可持续利用非常紧迫。众所周知,任何资源的配置和持续利用都是一定制度安排及其机制运行的结果,所以水资源管理制度是水资源优化配置以及持续利用中的关键问题。本文仅从经济、管理方面对水资源进行研究,以探索实现水资源可持续利用的制度安排。

收稿日期:　2000211203

作者简介:　曲福田(1962-),男,南京农业大学土地管理学院,院长、教授。

冯淑怡(1973-),女,南京农业大学土地管理学院博士生。

二、国外水资源管理制度

水资源管理制度与各国政治、经济体制以及水资源国情紧密相联。世界各国都在探索适合其水资源国情的经济以及管理制度以合理使用、分配、管理水资源,从而确保稀缺的水资源能够得到最有效的配置和保护,以促进水资源可持续利用这一目标的实现。

11拉丁美洲

据统计,拉丁美洲每年损失水资源近9000亿立方米,占公共消费水资源总量的33%。尽管其水利设施不可能100%的把水送到用户,但如果经过适当的管理和运作,并且使水设施达到国际标准,那么拉丁美洲可以削减75%的水资源损失。

拉丁美洲的水资源浪费问题表面上看起来与缺乏财政投资以及科技与人力有关,其主要原因则是水资源部门的制度安排。在以往十几年中,拉丁美洲每年对国有水资源经营企业的投资大概占国民生产总值的1%,运营费用也近乎与之相等,但其所雇佣人员却是私营企业人员数目的3倍。由于制度不善,大量的投资导致了低效率:水资源价格低→国家投资减少→水资源质量下降→水资源推广服务减少→腐败现象增加等。

拉丁美洲的水资源经营企业有三个最基本的特征:开采成本高,规模和密度大以及过量消费,由此,拉丁美洲进行了几项最基本的制度安排。第一并且是最重要的,国家必须建立财政和经营自立的水资源经营企业;第二,必须对现有的水资源经营企业进行尽可能多的分割,并且如果可能的话应该消除供水的排外权以促进竞争;第三,必须遵循一定的程序,且建立相应的法规体系以决定合适的水资源价格;最后,公共事业必须私有化,并且重点使家庭能够参与产权的管理和分配,以促进其效率[2]。

21澳大利亚

澳大利亚是世界上最为干燥和平坦的大陆,水资源十分有限。近百年来,澳洲人口和工农业生产迅速增加,对水资源的需求也随之猛增。由于水价过于低廉,水资源浪费严重,用水不当还造成了土地盐碱化等生态环境问题。由此,澳大利亚目前非常重视对水资源价格、市场、以及产权分配管理等方面的研究。

20世纪90年代以来,澳大利亚对其水资源政策进行了变革,重点已从进行灌溉基础设施投资以及发展区域经济转移到加强水资源的可持续利用。1994年,澳大利亚通过了水资源改革议程,其内容主要包括:(1)改水利企业为商业经营,采用私人或共同所有等形式;(2)区分水的批发和零售机构;(3)区分法规与供给责任,鼓励水资源管理、分配以及定价中的公众参与;(4)以消费为基础进行定价以涵盖所有的供水成本;(5)建立独立于土地财产权的水权,并且使其可以在市场上进行自由交易;

(6)减少交叉性补贴;

(7)实行水资源相对集中统一管理;(8)鼓励公众参与。在澳大利亚,水资源的合法交易开始于1988年。尤其是在农村,农场主买卖农业用水配额和转让取水许可证的交易近年来呈上升趋势。最近,这些交易还被搬上因特网,农民们可在网上刊登求购或招商广告,还可以用招投标等方式买卖用水配额和取水许可证。为使这一交易能够顺利进行,澳大利亚进行了一系列的制度安排。首先,变革水资源市场为供、需水部门提供交易的可能。其次,对产权加以界定以使交易可以在地区、州、机构

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以及各产业部门之间进行。最后,建立水权交易的规则。水资源作为一种新的商品,其价格与其他产品一样,根据水的供给与需求关系而上下波动[3]。

31法国

法国水资源组织和管理体制非常与众不同,具有创造性以及有效性。其水资源管理体制具有以下四大特点。

在法国,市民掌握水资源的管理权已有一百多年的历史,如此的分权制对一个在社会生活各方面都充当重要角色的国家来说是十分罕见的。它导致了一种共同管理体制,即水政策虽由国家制定,但却是由国家、所有的地方社区和用户三方面来共同管理的。

另一个特点是,法国存在着一种个人与集体共同管理水以及卫生设施的新的伙伴关系,而且已经存在了相当长的时间。它把公共部门经常忽略的问题与计划同私有部门的有效性和创造性结合起来。

第三个有重要价值的特点是财政导向原则,即所谓“污染者及消费者付费”原则。考虑了实际费用的价格政策,为水的利用和净化提供了一种激励机制,从而不要给予水(部门)补贴,而且还容许地区之间有差异。在法国,正是用水户支付了绝大部分水资源利用的建设和运行费用和卫生设施有关的费用。

第四个特点是水税的“公共一致性”。这笔钱用来使资源的配置更趋于公平合理:利用它,城市居民可以帮助分散的农村地区的人民,资助其进行各种水项目的建设;同时,每一个人都对这笔公共基金做贡献,而又用来支付对自己所在江河流域内水资源的净化与保护[4]。

41小结

综上所述,各国在制订其各自的制度法规之前,都面临许多相似的问题,例如水资源的供需矛盾;水资源价格低下,不足以补偿成本;水权的界定问题;水市场交易的运作问题;水资源经营企业的管理问题等等。然而,各国政治、经济体制和水资源国情不同,其制度法规体系的侧重点也必然有各自不同的特点,同时又有一定程度的相似,即都是在寻找交易成本较低、效率较高的管理制度体系。

纵观拉丁美洲、澳大利亚以及法国的制度法规制订中的经验,我们觉得至少有以下几点值得借鉴。(1)完善水资源经营企业的管理,使之成为经济上独立、经营自主的企业,并鼓励竞争。(2)科学合理地确立水资源价格,如以消费定价使其包含所有成本。(3)进行水资源市场的改革,明确界定水资源产权,并制订水权交易规则。(4)实行奖惩机制,以鼓励节约,严惩浪费。(5)实行水资源的集中统一管理。(6)鼓励公众参与水资源管理等。尽管这些制度安排的实际执行还不太完善,但这些制度安排对保护水资源是卓有成效的。为此,我们应当借鉴国外的先进经验,以实现水资源的可持续利用为目标,建设有中国特色的水资源管理制度。

三、中国水资源管理制度的建设

要实现水资源的可持续利用,则必须实行最有效的水资源管理制度安排。新制度经济学在西方经济学界日益受到重视,它作为体现市场经济运行规律的理论,对于中国目前以

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