探析燃气特许经营权的影响和改革

探析燃气特许经营权的影响和改革

燃气特许经营制度优于原来的公有制企业垄断经

营制度，但实行多年来其弊端也日渐凸显，继续实施该制度的合理性和合法性也越来越受到质疑。2011年国家颁布了《城镇燃气管理条例》，对城镇燃气经营实行许可证制度。该条例颁布后，福建等省份继续保留了管道燃气特许经营制度。笔者以福建省为例，分析城镇燃气特许经营制度的实质和特征，进而研究了其对市场绩效的影响，并给出经营制度改革路径的建议。

1 燃气特许经营制度的特征

按照2011年国家颁布的《城镇燃气管理条例》规定，国家对燃气经营实行许可证制度，从事燃气经营的企业只要满足相关的规定，就可以经营燃气业务，包括城镇管道燃气、汽车加气、工业供气等。福建省在此条例颁布后继续实施“管道燃气经营实行特许经营制度”的规定。按照福建省住房和城乡建设厅制订的《福建省管道燃气特许经营协议示范文本(2009版)》规定，管道燃气特许经营权是指“在特许经营期限和特许经营地域范围内独家建设、运营管道燃气设施，以管道输送形式向用户供应燃气，并收取费用的权利”。具体来讲，福建省的管道燃气特许经营权有以下特征。

1)在一定地域范围内独家建设和运营管道燃气。这一特

征表明管道燃气经营具有明显的排他性，在特许经营范围内只有唯一的供应商，具有垄断性质。具体来讲，工业供气、汽车加气、分布式能源等燃气项目即使具有明显的私人物品特征，但只要以管道形式输送燃气，就得受特许经营权的制约，由拥有燃气特许经营权的企业独家经营。

2)以非管道形式供应燃气不受特许经营权制约。以槽车输送气源的LNG加气站和L-CNG加气站，在企业厂区内建设的LNG气化站和分布式能源等，没有通过市政管网输送天然气，不受特许经营权的制约。

3)不可转让和出租。在存在交易成本的前提下，产权的初始分配将对资源配置效率产生影响。燃气特许经营权“不可转让、出租”的制度设计，没有充分考虑市场的不确定性，一旦形成没有效率的初始产权分配，就无法通过市场机制进行修订和矫正。

特许经营权是排斥管道燃气竞争者的制度壁垒，也是增加竞争者供气成本的制度枷锁，其实质上造成了特许经营范围内燃气供应的垄断。燃气管道具有自然垄断属性，允许独家经营，但要由政府统一规划、监管和定价。居民燃气具有准公共物品属性，应该由政府定价并保证供气量。而非居民燃气用户，包括工业用气和汽车加气等，是典型的私人物品，应放开市场准入，允许多主体供气。因此应根据物品的属性而非供气方式进行分类管理。

2 燃气特许经营权的弊端

管道燃气特许经营权排斥外来竞争者，增加竞争者的进入成本，成为一些垄断燃气经营商维护既得市场利益的“保护伞”，其弊端不可小视。

2.1 夸大业务覆盖范围

最典型的是将燃气汽车加气业务纳入特许经营范围。按照《福建省燃气管理条例》的规定，以管道形式输送燃气的汽车加气站受特许经营权制约，而非管道形式输送燃气的汽车加气站(LNG和L-CNG加气站)实行经营许可制度，符合经营标准的主体都可以经营汽车加气业务。然而，一些地方的特许经营协议将所有的加气站业务纳入特许经营范围，与相关法律法规冲突，约定无效。

2.2 夸大地域覆盖范围

在实际过程中，管道燃气特许经营权通常以城市中心城区、县城区或工业区等为单位划定特许经营地域范围。一些燃气经营商利用信息优势，通过各种方式夸大管道燃气特许经营的地域范围，由城市中心城区扩大到下属各县城，或者从县城扩大到各工业园区，其目的就是将更多的区域纳入其特许经营范围之内。

2.3 软性抵制竞争者

通过限制审批、政府游说等方式阻扰其他燃气经营主体进入市场。例如政府以扶持新兴产业的名义将其行政管辖区

域内汽车加气站经营权赋予给已取得特许经营权的燃气经

营商，利用行政审批等手段阻扰竞争企业项目的报批报建。

燃气特许经营制度的执行偏差，随着LNG资源引入福建以来愈演愈烈。2008年莆田LNG接收站开始供气，天然气的经济、环保等优势逐渐得到显现和认可，市场规模扩大，燃气经营效益提高，但特许经营权的弊端也凸显出来：一方面，燃气经营商千方百计获得燃气特许经营权，并有意夸大特许覆盖范围;另一方面，一些地方政府将特许经营权作为招商引资的筹码，背离了特许经营制度设计的初衷，也与居民管道燃气公用经营的原则相违背。管道燃气特许经营制度，在政府的“有意之举”与企业的“逐利行为”共同作用下，进一步破坏了燃气经营市场的健康发展。

3 燃气特许经营权对市场绩效的影响

3.1 供需的脱节

一方面，泉州、漳州等地工业用户“求气若渴”，亟待用天然气替代电、液化石油气等能源，但另一方面，福建省却有大量的天然气不远千里通过槽车运到省外，市场供给和需求未有效地衔接。2012-2015年，福建每年向省外输送LNG(4～5)×108 m3，但泉州、漳州等地陶瓷企业却仍然使用成本更高的液化石油气。导致这种情况的直接原因就是燃气特许经营权的阻碍。当地燃气经营商限于资金、运营能力等制约，无法满足市场的需求，而拥有资源、运营能力的企

业却无法获得特许经营权，只能将天然气销往省外。

3.2 价格的畸高

按照福建省物价局的规定，福建省管道燃气城市门站价和居民燃气价实行政府定价，非居民燃气实行政府指导价。2013年，福建省天然气城市门站价合同内气量价格为2.443元/m3，合同外气量价格为3.889元/m3;终端非居民用户燃气价格不得超过4.2元/m3。而实际执行情况是：福建省内中小型工业用户燃气价格普遍为(4～4.2)元/m3，并且要缴纳数万到数十万，甚至几百万元的管道“开口费”，燃气经营商利用垄断优势获得可观的利润。而汽车加气业务早已突破政府指导价，2013-2014年，加气价格普遍为(4.2～4.5)元/m3，厦门的出租车加气价格更是达到了(4.9～5.2)元/m3;并且燃气经营商还对加气车辆实行歧视性定价，公交车价格最低，物流车辆价格较高，而过路车辆价格最高，一度达到5元/m3以上。

3.3 业务的不均衡

受特许经营权的限制，一些燃气经营商无法经营城市燃气、工业供气等业务板块，涌向了汽车加气业务，导致了一些市场的供过于求。以三明市为例，其郊区和周边县城从2013年至今共建成固定加气站6座，另有箱式加气站3座，日供气能力超过10 × 104m3，但实际日加气量不到3 × 104m3。相反三明公交和出租加气车辆集中的城区，目前只