韩国首尔的公共交通建设

一、城市背景

首尔市是直接受中央管辖的地方自治团体“特别市”，面积605.4平方公里，占韩国国土面积的0.6%。汉河穿过整个城市，将其划分为GANGBUK（旧城）和GANGNAM（新城）两部分，首尔市共有25个区、522个洞，曾经举办过1988年亚运会、1998年奥运会及2002年足球世界杯。

截至2007年年底，整个大都市区人口为2410多万（包括：首尔市、仁川和永济地区）。其中，首尔市人口1000多万，占城市总人口的45%，人口密度约为1.7万人/平方公里。2007年全市经济总量为1940亿美元，平均每户家庭月收入3700美元，在世界经济总量GDP排名中，名列第11位；在世界城市竞争力排名中，名列第27位。

二、公共交通发展沿革

（一）2004年改革前状况

首尔于1953年开通第一条公共交通线路后，几十年来大量公共交通服务由私人运营商承担。这些经营者具有线路设立、运营安排、服务规范等事项的决定权，政府只保留票价的制定权，但承担对私人公共交通公司的补贴，以防止减少公共交通服务供给和公司破产。在这种放松管制模式下，公共交通服务较差，存在两个明显问题：一是争抢客源引发严重的恶性竞争；二是线网整合性差，公共交通网络功能难以发挥。

20世纪80年代中期，随着地铁的发展、私家车的增多以及道路交通拥堵的加剧，公共汽电车运行准点率更是难以保证，服务质量明显下降，人们的出行越来越多地选择了地铁和私家车。2002年，在地铁、公共汽电车、小汽车、出租车4种出行方式中，公共汽电车出行由1980年的68%下降到27.6%。公共汽电车运营公司数量在推行改革后减少，这其中虽有政府强化线网整合原因，但主要还是市场萎缩使部分经营者无奈退出公共汽电车服务领域。与此同时，首尔市财政补贴额却由1999年的900万美元增加到1.1亿美元。

（二）2004年改革目标和措施

2004年7月1日起，首尔开始实施全面系统的公共交通改革，力求通过推行交通可持续发展的理念，实现管理创新。公共交通改革的主要目标：实施体制机制的系统改革，扎实推进公共交通优先战略；坚持以人为本的理念，整合公共交通核心资源，提升公共交通服务时间、空间的覆盖密度和经济、方便、舒适性的服务深度，增强公共交通的核心竞争力，把公共交通出行比例从59.5%提高到70%作为核心目标。

在改革过程中，政府收回公共交通线路、服务标准、运营计划等决策权，保留私人公共交通公司，实现了公共交通规制政策的重大转变。构建起以“线路连接为导向的公共交通系统”，形成一个以干线为主要客流通道、支线连接城市内外各个区域，换乘枢纽作为衔接点的高效便捷的4层级线网结构。引进了整合公共交通和地铁服务的统一协调的票价结构，由一票一乘制改为一票多乘制，允许在公共交通线路之间以及地铁与公共交通之间免费换乘。建立完善了政府补贴和服务质量监管机制，对服务质量考核好的公共交通企业，在满足企业

获得基本利润基础上，还给予一定的考核奖励利润。此外，还建立了一套全新的公共交通管理信息系统，并为每一辆巴士配备了全球定位系统（GPS）。目前，首尔“半官方运行”的公共交通营运方式，是一个包含运作机制、线网规划、收费和支付系统、补贴机制及信息化支撑的完整系统。

（三）改革成效

首尔公共交通改革取得了较为明显的成效。（1）乘客满意度逐步提高。乘客满意度指数变化显示，改革4个月后，就有近90%乘客对公共交通服务和公共交通改革给予肯定评价。乘客满意度指数提高的主要原因：一是公共交通车辆行驶速度加快，由于实行快速公共交通专用道制度，使公共交通车辆速度由原来的11公里/小时至15公里/小时提高到22公里/小时；二是公共交通车辆准点率提高，公共交通车辆到站时间偏差缩短为1至2分钟。（2）公共交通客运量增加，巴士车费收益增加。改革的第一个月由于新的票价结构和服务方式与人们原有出行习惯的短期碰撞，客运量同比下降。但2个月后，日均客运量同比增加40.6万人次，增长率为9%；如按2003年3月至2004年3月的时间段测量，日均客运量增加70.5万人次,增长率高达14%。地铁的客运量在公共交通改革前后基本保持不变。（3）公共交通事故下降，公共交通事故与事故中人员受伤的数量降低30%以上。（成效见下图）

首尔市公共交通改革前后对比

三、公共交通现状

截至2007年底，首尔共有公共交通企业68家，其中4家为刚成立的新企业，日均客运量为550万人次。在市区平均车速为22.9公里/小时。公共交通车辆7748辆，从业人员16461人，人车比为2.13：1。首尔市公共交通车辆驾驶员收入相对其他运输行业从业人员高出很多，公共交通车辆驾驶员每年收入3800万韩元，约合人民币26万元。

首尔将发展轨道交通作为解决交通问题的重要战略。截至2008年，首尔市共有8条地铁线路（不含国铁），线路总长287公里，389个站台，45个换乘站。其中第一条地铁线路于1974年开通，1988年首尔奥林匹克运动会举办时已有4条线投入运营，1996年至2000年又建成4条线路。首尔地铁承担了市内和周边旅客总运量的35%-40%，日均客运量652.5万人次。

四、公共交通管理机构与运营机制

（一）管理机构

1、首尔大都市交通局（Metropolitan Transportation Authority，MTA）是大都市区的交通主管机关。大都市交通局是根据2005年2月的地方政府法而成立的政府机构，由首尔政府、银川政府、京畿政府等地方省级政府联合组建。其目的是加强首尔市及相邻地区交通领域的协调和合作力度，以更加有效地解决首尔大都市区交通系统存在的问题。大都市交通局下设规划协调部、交通设施管理部，成员由首尔政府、银川政府、京畿政府等地方省级政府派出，共约50名。大都市交通局的主要职责是创建以公共交通为核心的大都会交通系统，修改调整大都会区的交通政策，研究交通需求管理政策等，近期大都市交通局正大力推进首尔-京畿、首尔-银川的BRT建设。

与此同时，还成立有大都市交通局委员会（MTA Committee），由大都市交通局部门负责人、交通领域专家、地方议会成员、建设交通部（the Ministry of Construction and Transportation）负责人等人员组成，共有15名，其中首尔政府推荐5名、京畿政府推荐5名、银川政府推荐3名、建设交通部2名（含建设交通部推荐的专家1名）。大都市交通局委员会的职责包括修改大都市交通局协议、决定或修改大都市交通局的重要方案、批准大都市交通局财政预算等。

2、为协调各方利益，顺利实施公共交通系统改革，首尔于2003年8月成立“公共交通系统改革公民委员会”。该委员会在推进公共交通改革中发挥了巨大的作用，它主要以仲裁方和协调人的身份，代替政府负责协调各方利益关系。2004年公共交通改革顺利实施后，该机构撤销，取而代之的是“首尔市市民政策委员会”。“首尔市市民政策委员会”由首尔市政府相关部门、市民团体、企业和专家组成，任何针对公共交通系统的政策调整都必须通过该委员会的同意。

公共交通协会在首尔公共交通系统运作中具有举足轻重的作用。协会在企业中具有相当高的权威，既是企业利益代表又是政府与企业之间的桥梁。公共交通协会既受公共交通企业委托与政府协商企业盈利率和补贴标准，同时又受政府委托，负责企业间利益的平衡和票款的清分。政府由此既规避了直接平衡企业利益的矛盾，又降低了公共成本，提高了效率。公共交通车辆广告收入归协会统一管理，根据政府要求使用。

（二）运营机制

1、首尔地铁实行有竞争条件下的官办官营模式，线路由政府负责出资建设，为政府所有，两家或两家以上的运营单位通过招标方式获得经营权。在这种模式下，票价带有福利性，地铁运营企业不能过分重视营利，但由于创造了一定的竞争环境，客观上提高了企业的主观能动性。已经开通运营的8条地铁线路中，由首尔地铁公司（SMSC）和首尔快速城市轨道交通公司（SMRT）两家公营企业共同经营。首尔地铁公司主要经营1至4号线，首尔快速城市轨道交通公司主要负责经营5至11号线，形成相辅相成、互相竞争的体制，促进了地铁的经营发展。两家企业的收费标准基本相同，竞争主要体现在改善服务质量方面，如通过开通文化艺术列车，进行改善形象的竞争，也促进了设备的更新和新技术的应用。地铁公司享有