民事公益诉讼原告的确定

民事公益诉讼原告的确定

[摘要]修改后的《民事诉讼法》第五十五条确立了民事公益诉讼制度，但对提起民事公益诉讼的主体资格并未明确规定，仅规定了法律规定的机关和有关组织可以提起。文章认为公民、社会组织、检察机关均应有权提起民事公益诉讼，三者相互构成多元、有序的民事公益诉讼提起主体。

[关键词]民事公益诉讼；原告；检察机关

一、民事公益诉讼原告分析

（一）民事公益诉讼原告之公民

公民个人提起的公益诉讼，本文仅指因公共利益受损而提起的诉讼，排除了公民因自身利益受损而提起的诉讼，如消费者因产品质量问题受损提起的诉讼。

公益诉讼不仅将历来比较含糊的人民主权转换成为明确而清晰的现实权利，并且通过强化公民对司法的参与，激发公民的积极性，并进而以此为突破口推进我国政治体制变革，最终实现民治。①允许公民提起公益诉讼将避免因公共利益受到损害却不能得到救济时引发上访、闹访等重大群体性事件，造成社会不稳定。

②事实上，公民通过公益诉讼形式维护公共利益，不仅会大大减少政府的行政管理成本，而且会减少政府的维护稳定成本。③

但是在环境污染或侵害众多消费者权益案件的公益诉讼中，公民将面对实力强大的经济实体，甚至垄断部门，双方所拥有的经济资源、法律资源、人际资源等对比悬殊。公民个人经济、能力、精力有限，举证、诉讼又需要耗费大量的人力、财力，因此，理性的主体在面对这类诉讼屡遭败诉、虽胜尤败或不予受理的前车之鉴时，往往选择弃诉。高昂的诉讼成本，败诉的风险都有可能将公民阻挡在公益诉讼的门前。以至于在某些案件中，难以见到提起诉讼的公民。另一方面，允许公民提起公益诉讼，可能引发滥诉、炒作等浪费司法资源的现象。

（二）民事公益诉讼原告之有关组织

《民事诉讼法》第五十五条规定的有关组织并不明确，一般认为消费者权益保护组织、环保组织等社会团体可能获得法律的授权而提起公益诉讼。这些经法律授权的组织能够一定程度弥补公民个人力量之不足，更加有实力与侵害公共利益的力量进行抗衡。然而实践中，如自然之友、中华环保联合会等组织提起公益诉讼的案件得到法院支持的仍然较少。一是因为法律尚无明确规定，二是因为这类组织本身仍处在成长过程中。

《民事诉讼法》第五十五条规定虽然在一定程度上排解了众多公益组织起诉无门的隐忧，但“法律规定”的严格限定致使其再次面临进退两难的尴尬。原因在于，目前被公益组织广泛援引的《社会团体管理登记条例》属于国务院颁布的行

政法规，因此在相关司法解释颁行之前，公益组织仍有可能因法律依据不足而被拒之于法院大门之外。④事实上，并非所有的组织都适宜作为原告提起公益诉讼。合理框定适宜提起公益诉讼的组织的范围，今后将依赖两条路径。其一，在未来制定相关法律时予以进一步明确。其二，在司法实践中逐步探索。例如进一步细化社会组织的管理规范，对社会组织的规模、经费等条件进行限定，等等。

社会团体作为一定利益集团初次整合的产物，具有典型的代表性，受害人利益、社团利益与社会公益一致性相当突出，其不仅具备参与相关活动的能力、信息、精力，而且其成员的要求与组织的职责也使其具有参与相关活动的动力。将诉权直接赋予这类以某一群体利益为动因的社会团体，由其真正介入公益诉讼能够保障其从本团体所代表的群体利益角度进行参与，也利于同国家机关的整合。

（三）民事公益诉讼原告之行政机关

根据《民事诉讼法》第五十五条的规定，法律规定的机关可以提起公益诉讼。根据《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条的规定，“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。这是我国法律明确授权行政机关可以提起公益诉讼的唯一法律依据，而且只能是行使海洋环境监督管理权的部门有权提起。行政主管部门等有关机关等作为公共利益的主要维护者和公共事务的管理者，作为诉讼主体较为合适，既可以促使其依法积极行政，也可以利用诉讼救济的手段弥补其行政手段的不足。⑤然而，笔者认为行政机关作为公益诉讼的原告值得商榷。

行政机关作为行使行政管理职权的机关，具有维护公共利益、管理公共事务的法定职责。其通过具体行政行为或抽象行政行为行使职权。以环境行政部门为例，环境行政部门具有环境保护治理职权，可以对违反环境保护法律法规，造成环境损害的相对人采取行政处罚、制裁等措施来行使职权。与提起民事公益诉讼相比，更具正当性，且更为有效、有力。另外，环境行政部门本应当积极、主动、高效履行法定职责，依法检查、监督行政相对人遵守环境保护相关法律法规，以防止环境污染事件发生。当环境侵权事件发生后，环境行政部门负有迅速依法查处行政相对人，依法处罚环境违法行为，制止违法行为继续发生和危害扩大的职责。由于行政机关的违法行为（包括行政不作为），导致或者放任行政相对人环境侵权，并且对公共利益造成损失。因此，在一个环境污染事件中，可能伴随着环境保护部门失职、渎职的情况发生，环境保护部门也可能成为行政公益诉讼的被告。此时的环境保护部门与造成环境污染的相对人的利益存在交叉。再由其提起公益诉讼显然有所不妥，公益诉讼可能成为行政机关规避行政责任的转嫁法律风险的“便道”。因此，穷尽一切行政执法措施应是行政机关提起民事公益诉讼的前提，否则势必浪费国家和社会的资源，在间接的意义上纵容行政机关违法失职。

（四）民事公益诉讼原告之检察机关

检察机关提起公益诉讼是各国通例。无论在英美法系国家还是在大陆法系国家，作为行政机关或司法机关的检察机关，都具有提起公益诉讼的权利。⑥虽然，

《民事诉讼法》的修改并未明确检察机关提起公益诉讼的权力。但是，检察机关提起民事公益诉讼势在必行。⑦

1.检察机关提起公益诉讼的法理基础

检察机关是宪法确定的法律监督机关和国家利益、社会公共利益的代表，有权监督法律的正确实施，是国家利益和社会公共利益不可推卸的代表者，负有维护国家利益和社会公共利益的当然职责。检察机关的地位相对于个人、其他组织和行政机关具有超然性，不存在不愿、不能或滥用诉讼权利的情形。而国家作为各种利益集团再次整合形成的社会整体利益的代表，由其特设机关提起诉讼，不仅能够使侵害社会公共利益的行为处于严密的监督和有效遏制之下，维护公民、法人和国家的经济利益，还可以在最大程度上保证起诉标准的统一公正，避免私人起诉可能产生的报复和滥诉弊端，实现诉讼的效率与效益。⑧2.检察机关提起民事公益诉讼的实践基础

实际上，检察机关作为公共利益代表在我国法治实践中并不陌生。1951年的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第三条也规定，最高人民检察署“代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼”。1954年的《中华人民共和国人民检察院组织法》第四条规定，对于有关国家和人民利益的重要民事案件，检察院有权提起诉讼。可见，检察机关作为公共利益代表在我国法治实践中具有一定的历史传统。在司法实践中，检察机关已经对提起民事公益诉讼进行了不断的摸索和有益的尝试。据不完全统计，从1997年至2010年，检察机关以原告身份提起公益诉讼的案件上千件。⑨这些案件大多为检察机关胜诉或调解结案。可见，检察机关提起民事公益诉讼具备一定的基础和实践经验。

二、民事公益诉讼原告主体资格的设想

（一）民事公益诉讼原告的多元化

民事公益诉讼事关不特定多数人的切身利益。一个公益诉讼产生的前提即是公共利益受到了侵害，也意味着不特定多数人的切身利益受到了侵害。由公民和社会组织提起民事公益诉讼可以快速、有效地对公共利益受损回应，并且能够培育公民意识，提高公民参与社会治理的能力。行政机关因其职责便是通过抽象行政行为或具体行政行为行使行政管理职权，管理社会事务，维护公共利益。因此，不宜再赋予其提起民事公益诉讼的权力。而应通过相应制度设计，促使其依法充分行使行政权力维护社会公共利益。检察机关因其是公共利益的当然代表者，并且具有天然的超脱性，赋予其提起民事公益诉讼势在必行。

（二）民事公益诉讼原告的有序化

民事公益诉讼的提起主体应为公民、社会组织和检察机关。但是三者之间并非并列关系，而应存在一定的顺位，以避免提起民事公益诉讼的无序化，造成司法资源的浪费和诉讼权力的滥用。当一个公共利益侵害案件发生后，首先应由公