我国农村土地制度改革

我国农村土地制度改革浅析

中图分类号:f301 文献标识:a 文章编

号:1009-4202(2010)04-168-03

摘要近年来“三农”问题成为党和国家政治经济工作的重中之重,我国要实现现代化进程,完善和发展在市场经济中暴露出的各种“三农”问题,是一种必然选择。从表面上看来是农村发展相对滞后、农民的收入水平和生活水平比较低,而实质上则是经济市场化过程中农村土地制度的合理安排问题。建立健全归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格的现代农村土地制度,有利于增强农民的生产和投资积极性,加快农业现代化建设。因此,研究中国农村土地制度问题,具有重要的理论意义和现实意义。

关键词土地制度承包经营土地流转

一、我国农村土地制度的现状与问题

(一)我国农村土地制度的特点

在我国农村市场经济发展的过程中,经过这么多年的理论和实践的检验,基本上形成了具有中国特色的农村土地制度体系。我国现阶段实行的主要是是以农民土地归集体所有、家庭承包经营为主的农村土地制度。我国农村土地制度非常复杂,概括起来有这样一些特点:

1.在农村土地产权制度方面,坚持社会主义公有制,实行国家所有制和集体所有制并存,以土地的集体所有制为主。

2.在农村土地经营制度方面,实行多种土地经营形式并存,以土

地的家庭承包经营形式为主。

3.在土地的管理体制方面,实行国家管理、村社经济组织管理、基层经营者管理的三级管理体制,以土地的国家宏观管理为主。(二)我国农村土地制度的问题

随着我国农村市场经济发展的深入,我国农村土地制度在维持农村土地集体所有、家庭承包经营为主的农村土地制度的基础上,它的内涵和外延正在发生着变化,以适应我国农村市场经济的需要,主要体现在农民集体土地所有制度、土地家庭承包经营制度、家庭承包经营土地流转制度和农村土地管理制度这四个方面。

1.农民集体土地所有权制度

《中华人民共和国土地管理法》第八条规定“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”从上述法律规定中我们可以看出我国的所有权形式为国家和集体的双重所有制形式,而对于集体所有而言,我国的集体则分为三个层次的集体:一是村级集体经济组织或者村民委员会;二是村内经济组织或者村民小组;三是乡(镇)级经济组织或者乡(镇)人民政府。

农村集体土地本应归某一农村集体经济组织的农民集体所有,但在实际操作过程中农民集体是无法行使所有权的,而必须由某一具体的集体经济组织代表农民集体来行使所有权,并负责土地的经营管理。然而,集体经济组织只是农民集体的代表机关而非农民集体本身,由于大多数地区农民集体经济组织已经解体,农民缺乏行使

集体土地所有权的组织形式,这便出现了农村集体土地所有权主体缺失的现象。在我国农民集体土地所有权主体呈现不明晰的状态下,很多农民通常不认为自己是土地的主人,而仅仅把自己看作是土地租用者或耕作者。一些农村干部以集体土地所有权代表的身份,随意改变土地承包期限和处分土地,造成土地使用分配不公和大量耕地资源流失。一些地方政府无视农民集体的土地所有权,以征地的名义或以租代征的方法,将耕地非法转为建设用地,从而导致耕地

的大量减少。可见,由于所有权界定的不明晰,在土地运作过程中就会出现严重损害农民利益的事件,影响农民的积极性和合法权益。

2.土地家庭承包经营制度

《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同,约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。”第十五条规定“国有土地可以由单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体

所有的土地,可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同,约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人,有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。”

我国开始实行土地家庭承包经营制度之初,提出了“交够国家的,留足集体的,剩下的都是自己的”的口号,这种方式极大地调动的农民的生产积极性。“交够国家的”是指承包户按承包土地的数量向国家交纳农业税;“留足集体的”是指土地承包户按承包合同上缴村提留和乡统筹①;“剩下的都是自己的”是指承包土地的总产值,作了村提留乡统筹和生产费用的扣除之后,剩下的部分全归承包户自己所得。但是随着市场经济的发展,在土地家庭承包经营制度上暴露出了一系列的问题,主要体现在土地承包经营权的不确定性和不稳定性上。

从土地管理法我们可以看出法律对于土地承包经营权的确定主

要在于发包方和承包方这两者订立的承包合同上,但是对于承包合同的具体内容则没有明确的规定。在实际的土地运作过程中,农民作为承包方主体和国家或集体作为发包方主体在权利和义务上存

在不一致性,国家或者集体所有者事实上可以有多种理由来终止或重新修订合同内容,随意解除土地承包合同,侵犯农民合法权益的

现象是经常发生的,在不少地方,许多农民根本没有书面的土地承

包合同。由此引发的土地承包经营权的不确定性和不稳定性使承包

主体无法对于土地进行长期的投资和形成土地经营的规模效益。

3.家庭承包经营土地流转制度

《农村土地承包法》第三十二条规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”第三十四条规定“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”第三十六条规定:“土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等,应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有,任何组织或个人不得擅自截留、扣缴。”第四十三条规定:“承包方对其在承包地上投资而提高土地生产能力的,土地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿。”

从土地承包法中我们可以看出国家对于承包方的经营土地流转制度有了一个明确的规定,即每一个承包方都享有承包经营土地流转权。但从实践上讲,对于不同集体所有制条件下的土地流转,由于农村土地集体所有制的制度安排,既形成了集体内部的均等占有,同时也形成了对集体之外的排他性,所以就限制了不同集体所有权主体之间的流动;对于同一集体内部的土地流转,由于缺乏具体的操作设计和政策规范,侵害农民承包经营土地流转权的现象比较普遍。基层干部往往以所有者代表的身份并依托行政权力,强制推行农地流转,剥夺农民的自主决策权或以农地规模经营、结构调整、农业开发等为借口,通过“反租倒包”等形式,低价强行租回农民承包农地;在农地流转过程中与民争利现象屡屡发生。