地方机构编制管理存在问题与对策

地方机构编制管理存在问题与对策一、存在的主要问题和不足（一）职责管理不到位，制约协调机制不健全。

一方面，以往的机构改革只注重机构“量”的转变，轻视了机构职责“质”的转变；注重于各部门职责的划分和界定，忽略了各部门运转过程中相互联系、协调合作的必然性。

职责配置上的不科学和协商制约机制的欠缺，导致了现行行政体制中各级政府大而全，职责配置上下一般粗，机构设置上下对口，各行业系统又是封闭运行，集决策、执行、监督于一身，各自为政，权力无法制衡。

另一方面，目前的机构编制工作仍然停留在静止的职责管理上，过于注重职责的界定和职责管理在机构编制等显性要素方面的体现，对各部门实际职能的动态实施缺乏量化的标准管理，忽略了对其责任的监督检查。

往往造成机构编制的调整永远无法适应职能调整的速度，各部门很容易将职能履行不到位归咎于机构编制，归咎于管理体制不顺，从而造成我们工作的被动。

（二）机构设置不规范，监督管理难度大。

随着地方机构编制条例的出台，地方政府工作部门的设置基本上比较规范。

然而，现行行政体制中除工作部门外的其他机构的设置管理，条例并未进行规范。

此处，暂称为非政府工作部门，即地方各级政府直属机构、办事机构、工作部门管理的行政机构、常设议事协调机构及其办事机构等。

非工作部门在职责配置上，一般不具有独立的行政管理职能和独立的行政主体资格；在机构设置上，因缺乏法制约束和政策规范，往往未经上级政府批准，规避了上级政府对下级政府机构设置的批准权，带有较大的随意性，在历次机构改革中名义上精简了政府工作部门，实际上膨胀依旧；在机构管理上，通常与工作部门同级或低半级，甚至与工作部门内设机构同级，往往采取挂靠、合署和挂牌等管理形式，十分混乱；在权力监督上，无须向本级人大及其常委会报告工作，负责人不须经本级人大常委会任免，往往游离于本级国家权力机关的监督之外，从而规避国家权力机关的监督。

（三）区划调整不配套，管理体制不顺。

各级政府层级之间的事权关系，历次机构改革都是重点，不再累赘。

此处，着重强调一下各类非行政区的管理体制问题。

非行政区主要指，各类开发区、功能区、文物、自然、风景保护区等，一般作为上级或同级政府的派出机构设置。

非行政区在促进地域政治、经济、文化发展和交流，保护自然文化等方面，发挥了十分重要的作用，但也存在一些不足。

首先，非行政区审批权和管理权相对分离，监管不到位。

非行政区的设置审批权限往往在省以上（甚至需要向世界组织申报），管理上实行属地管理，有的非行政区职能萎缩，却没有及时撤销，造成资源浪费。

其次，管理体制不顺，职责不明。

非行政区地域上与行政区之间交叉重叠，其管理机构虽然名义上为所在地政府的派出机构，实际上履行着小政府的职权，与各职能部门之间容易出现机构设置重叠，职责、事权、财权划分不明。

最后，各地政府自行批准的非行政区通常在政策上倾斜，导致资源倾斜和市场竞争的不公平，在一定程度上加速了区域经济发展的不均衡，不利于经济社会全面协调可持续发展。

（四）基层行政资源不足，法规条例严重滞后。

随着乡镇体制改革的推进和城市建设的快速发展，乡镇政府和街道办作为城市管理的基层，其辖地面积和人口迅速扩张，管理任务日益繁重，可其职权、机构与编制的配备，在整个行政资源体系中处于倒金字塔的最基层。

而“两级政府、两（三）级管理”体制存在一定程度的“条块分割”，使街道办职权十分有限，对很多城市管理方面的问题往往是“看得见、摸得着、无权管”，而市、区政府的职能机构则“有权管、看不见”，造成了“有能力管的无权管、有权管的无能力管”的局面。

于是，城市管理显现“纵向管不到底，横向管不到边”的严重弊端。

我国现行的有关街道办的法律仍是1954年全国人大常委会颁布《城市街道办事处组织条例》。

该条例历经半个多世纪，其中很多条文规定和现实情况相去甚远。

一方面是街道在城市管理、社区建设和公共服务方面日益承担起更多的职能；另一方面，作为法定的区政府的派出机关却缺乏相应的行政权力，法律对此留有空白，严重滞后于改革的步伐。

（五）理论研究相对落后，缺乏制度创新。

在理论研究方面，国家和省对地方政府机构改革的有关理论研究和指导相对滞后，而地市县区有针对性的理论研究几乎是一片空白，思想认识上就更谈不上统一了，因而我市的机构改革缺乏科学、规范、理性化的指导。

机构编制管理方面，规章制度建设比较缺乏。

比如，占用大部分公共财政资源的事业单位，至今从国家到地方都没有一个比较统一规范的机构编制管理规章制度。

其后果便往往使事业单位改革跟不上行政机构改革的步伐，成为行政机构改革的后花园和缓冲带。

正是由于规章制度的匮乏，导致机构编制实际工作中存在“三难三多”：业务协调难、经费使用难、干部成长难；条条干预多、部门干预多、领导干预多。

对于某些机构编制事项，党委常委会议、政府常务会议或党政领导直接作了决议，到了编办执行层面，经常需要变通或多方协调才能执行或者根本无法执行，往往导致朝令夕改，既不利于维护党委和政府的权威性，又不利于保持机构编制管理工作的严肃性。

二、推进机构编制管理创新（一）建设生态服务型政府，是机构编制管理创新的最终目标。

1、生态服务型政府的概念。

党的十七大提出了建设生态文明社会和服务型政府两个基本概念，前者从经济、社会、环境协调发展方面指明了方向，后者从政府转型层面指明了实现经济社会与人口资源环境相协调发展的途径。

从逻辑结构上来说，建设责任政府、法治政府和廉洁政府的指向是为了建立服务政府，而服务政府的最终目标是实现精神文明、物质文明和生态文明的和谐发展。

总而言之，生态服务型政府就是，构建符合生态规律并适应经济社会科学发展的行政管理体制、机制、法治、职能和管理方式。

2、实现生态服务型政府的途径。

建设生态服务型政府的核心是转变政府职能。

具体地讲，可采用四种途径来实现政府职能转变。

（1）转移。

就是把应由市场、企业，社会承担的职能转移给市场、企业或社会承担，解决政府的越位和错位问题。

（2）合并。

就是按照同一件事由一个部门集中管理的原则，把政府部门那些相关相近或交叉的职能进行合并，解决宏观调控职能不强、职能交叉和多头执法问题。

（3）下放。

就是省对市、市对区适当下放权力，以保障地方的自主权和积极性，解决上下关系不顺和多层执法的问题。

（4）设立。

就是针对新时期政府管理的真空和过去该政府管理但没有管理的事项，依法增设部分职能，解决政府管理不到位的问题。

3、建设生态服务型政府的对策建议。

建设生态服务型政府是一个长期的过程，不可能一蹴而就，应分类指导，分层推进，着力抓好以下几项工作。

（1）按照“公开、统一、透明”的原则，加快清理和完善地方性法规、规章。

彻底消除与经济社会发展不相适应、引起部门“依法打架”的地方性法规、规章和政策，将制定、修改或者废止的规范性文件统一对社会发布，保障人民群众的知情权、参与权和监督权。

（2）加快行政审批制度改革，减少政府对经济事务活动的直接干预。

要继续减少审批项目，积极推进审批方式改革，建立行政审批的管理、运行和监督制约机制。

（3）以放松或取消市场进入限制为重点，营造各类合法经济主体公平竞争的环境。

做到遵守承诺，放开市场，对某些有特殊要求的领域，可以提出相应的资金、技术、信用等方面的进入条件，公平地对待所有的潜在进入者。

（4）培育和发展社会中介组织，加快向社会组织转移社会管理职能。

用政策引导、市场竞争的办法，培育和发展一批社会中介组织，取消对民营中介组织的歧视性准入限制，为社会中介组织创造公平竞争的环境。

（二）逐步加强公共服务，重视社会管理的任务。

改革以来，机构编制工作在经济领域取得突出成绩，但是在社会管理和公共服务领域尚有不足。

比如：城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大等等。

党的十七大提出了贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的理念，标志着政府的重心正在由经济领域拓展到社会领域。

因而，我们机构编制工作也的工作重心要逐步转移到关系民生社稷的社会领域，尤其注重社会管理体制和公共服务体系的建设工作。

当然，这种转移不是说要摒弃经济领域，而是要在保证政府有效履行经济职能的同时，在社会领域有所侧重。

（三）从推进政企分开为主，逐步转向政社分开、政事分开。

政府、市场、社会三者是一个动态变化的关系，当前政府的行政思路就是推行政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。

我们认为，四个分开是呈现出梯次推进的态势，首先推行政企分开，积累经验后再逐步涉及其他领域。

在推动政企分开方面，机构编制部门做了很多工作，将众多行政性公司逐步与政府脱钩，成绩非常显著，当前任务就应进入第二梯次的改革推进，即推进政社分开、政事分开。

——以创新社会管理机制为切入点，强化政府的社会管理职能，特别是要注重社会管理方式创新，逐步实现主要依靠政府管理向政府管理与社会参与管理相结合的转变，建立起适应建设社会主义和谐社会要求的社会管理新格局。

——强化政府基本公共服务职能，推动事业单位改革，做好教育、科技、卫生、文化等体制改革，真正建立起惠及全民的公共服务体系，为实现人人享有基本公共服务的目标提供重要体制机制保障。

（四）从行政管理体制改革为主，逐步加强政治体制改革研究。

行政体制改革属于经济体制改革与政治体制改革的结合部，行政体制改革在很大程度上也承担了政治体制改革的一些内容，但这种隐晦若显的改革关系在实际改革过程中很多情况下都是“戴着镣铐的舞蹈”。

因此，行政体制改革能否进行彻底，很大程度上取决于政治体制改革的力度与深度。

目前，我们机构编制部门作为行政管理体制改革的主体，在自己力所能及的范围之内，正在积极研究众多行政体制改革解决方案，但都是在不涉及政治体制改革“雷区”的前提下进行的，这就使得我们的研究思路有可能局限在政府自身建设内部，而忽略了人大、司法体制改革对行政体制改革的外部推动作用。

故而，机构编制部门作为行政体制改革的推动者则应该未雨绸缪，开展政治体制改革的相关研究，将人大改革、司法改革纳入研究范畴，以机构改革推动体制改革。

（五）从自身规章制度建设入手，逐步提高管理技术水平。

前面部分，我们对机构编制管理工作中存在的主要问题进行了罗列与简单分析。

对于职责管理不到位的问题，我们认为当务之急是在合理界定部门职责的基础上，建立制约协调机制和动态监督制度。

对于非工作部门设置管理问题，我们可借鉴非公经济体制改革经验，将非工作部门作为工作部门的补充和完善，规范其设置程序、个数限额、规格、名称等。

对于非行政区的设置管理问题，我们建议在探索创新管理模式的基础上，有效整合各类资源，形成错位发展和集聚发展格局。

当然，适当调整行政区划或功能区划，实行“区镇合一”管理模式，也未尝不是一种选择。

对于基层政府机构编制问题，单单依靠机构编制力量是无法彻底改变现状的。

但我们可以结合经济政治体制改革的推进，按管理重心下移的原则，及时调整行政资源的配置，实现管理和资源的相匹配。