PPP模式在公共事业中的应用与发展
公私合作模式(PPP)及其在我国的应用
公私合作模式（PPP）及其在我国的应用【摘要】公私合营模式在公共基础设施领域得到了广泛应用，本文在分析我国应用PPP模式的现状及其应用过程中存在的问题，借鉴国外对于PPP模式的应用的经验，结合我国的国情, 进而对我国应用PPP模式提出可行性建议。
希望对于我国PPP模式的在公共基础设施领域的应用以及进一步的发展具有一定的指导性意义。
【关键词】公私合作(PPP)；现状；问题；建议一、公私合作模式的含义公私合作制的概念源于20世纪90年代的英国,为政府提供了新型的公共物品及服务的方式。
目前,公私合营制在世界各国已经得到广泛的应用,收到了良好的成效,实现了经济效益和社会效益的统筹发展,而且已经由初级阶段的基础设施项目逐步向能源、环保等深层次领域发展。
公私合作制在全世界的应用已经成为一种趋势。
自公私合作制被提出以来,受到了越来越多地运用、关注和探索。
被誉为“民营化大师”的萨瓦斯教授将PPP这个概念归为三个层次:首先,它在广义上指公共和私人部门共同参与生产和提供物品、服务的任何安排;其次,它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目;再次,它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。
联合国培训研究院对于PPP的定义认为包含两层含义:第一是为了满足公共产品的需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系;第二是为了满足公共产品的需要,公共和私人部门建立伙伴关系进行大型的公共项目的实施。
学术界对PPP的定义还有很多不同的版本,但笔者认为PPP模式都是公共部门(Public)和私营部门(Private)建立合作伙伴关(Partnership)共同承担公共设施的建设及公共物品的提供。
完备的公共基础设施, 对城市经济、社会和环境发展有着重要影响，是城市可持续发展的重要基础。
面对社会需求迅猛攀升，政府财力不足的局限，尤其是受到全球金融风暴的影响，完全由政府提供公共基础设施的投融资、管理、设施维护等事务使得政府财政捉襟见肘。
公私合营(PPP)模式解析
公私合营（PPP）模式解析一、PPP的概念广义PPP（Public-Private-Partnership）也称3P模式，即公私合作模式，是公共基础设施一种项目融资模式。
在该模式下，鼓励私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。
通过这种合作方式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。
合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。
双方首先通过协议的方式明确共同承担的责任和风险，其次明确各方在项目各个流程环节的权利和义务，最大限度地发挥各方优势，使得建设摆脱政府行政的诸多干预和限制，又充分发挥民营资本在资源整合与经营上的优势。
PPP的基本形式包括：运营维护协议、管理协议、租赁购买、BT、BOT、BLT、BOOT、特许经营、非公共机构拥有等。
狭义的PPP是指政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。
二、PPP模式的典型结构PPP典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签定特许合同，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。
政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。
采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。
三、PPP的风险归属PPP模式设计的核心是风险分担。
由公共部门和民营部门共同承担基础设施项目的建设，并且分担相应的责任和风险，这是PPP模式在全球基础设施建设方面广泛应用的原因。
在不同的PPP项目中，由于项目的限制和范围不同，风险的分担情况会有所不同。
公共部门要实现合理的风险转移，这是公共部门采用PPP模式的一个重要原因，而民营部门则要求在合理的风险分担基础上，要达到预期的投资回报，这是民营部门参与PPP模式的初衷。
PPP模式
目录
一、PPP模式的定义与内涵
二、PPP模式的分类与特征
三、PPP模式的典型操作手段
四、我国PPP模式的发展与面临的问题
五、PPP模式的应用
一、PPP模式的定义与内涵 • 1.PPP的定义
PPP（Public-Private-Partnership）即公私合营，是指政府与私人组织之间，为 了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协 议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的 权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为 有利的结果。 PPP，也称PPP模式，或者PPP融资。
公私合作
一、PPP模式的定义与内涵
2、PPP的主要内涵
新型的项目融资模式
PPP主要根据项目 的预期收益、资产以及
民营资本参与公共项目
民营企业参与到基础 设施项目的确认、设计和可
民营资本有利可图
政府投资风险和负担减轻
在 PPP 模式下，由民
政府扶持措施的力度， 而不是项目投资人或发 起人的资信来安排融资。 项目经营的直接收 益和通过政府扶持所转 化的效益是偿还贷款的 资金来源，项目公司的 资产和政府给予的有限 承诺是贷款的安全保障。
营企业负责项目融资，有 可能增加项目的资本金数 量，进而降低较高的资产 负债率。这不但能节省政 府的投资，还可以将项目 的一部分风险转移给民营
企业，从而减轻政府的风
险。
二、PPP模式的分类与特征
1、广义PPP模式的分类
外包类
项目一般由政府投资，私人部门承包整个项目中 的一项或几项职能。私人部门承担的风险较小。
4.项目效果 数据显示，以项目30年特许期看，PPP模式比传统模式减少财政支出约98. 8亿元，缓解了政府财政压力。四号线的各项运营服务指标超过了特许经营协议 中规定的标准，并略优于既有城市轨道交通可比线路，尤其是其非票款收入等 特色业务也明显优于传统模式。
PPP模式含义、特征、模式分类、优势、主要内涵
PPP模式含义、特征、模式分类、优势、主要内涵PPP（Public-Private Partnership），即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。
在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。
按照这个广义概念，PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
与BOT相比，狭义PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。
政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。
PPP是Public-Private Partnership的英文首字母缩写，指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。
PPP是以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共领域、准公共领域。
PPP不仅是一种融资手段，而且是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。
三大特征：伙伴关系PPP具有三大特征，第一是伙伴关系，这是PPP最为首要的问题。
政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。
比如，即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购三明治当午餐，也不能构成伙伴关系。
PPP中私营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。
公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。
私营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。
形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。
但这还不够，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显着特征：利益共享和风险分担。
PPT模式在我国的运用
一、PPP模式的概念和内涵PPP（Public Private Partnership），即公私合作伙伴关系，是指公共部门和私人部门为提供公共产品或服务而建立起来的一种合作伙伴关系。
这种关系通常由政府部门与商业企业通过正式的合同来确定，双方在合作过程中发挥各自优势来提供公共服务，共同承担责任和分享收益。
自1982年PPP的概念在英国被首次提出以来，特别是上世纪90年代以后，PPP模式被世界各国和国际组织广泛应用于交通、废物处理、教育、国防、医疗、住房等公共事业和基础设施建设。
经过大量实践验证，该模式被认为是能够有效解决提供公共服务时“市场经营失灵”和“政府经营低效”问题的一种投资、建设与经营方式。
PPP的定义和形式在世界范围内并不统一，世界银行、联合国、欧盟、美国和加拿大的PPP国家委员会等组织都对其有各自的界定。
但总体来说，PPP是一个意义比较宽泛的概念，它是政府和企业基于某个项目而形成的合作伙伴关系，根据具体项目的特征表现为不同的形式。
针对我国目前的应用现状，国内的研究文献中通常根据合作的形式和私人部门承担的责任，将PPP合作分为合同外包、特许经营和私有化三大类型。
合同外包指由政府投资，私人部门承包项目中的部分职能，并通过政府付费实现收益，主要包括服务外包、管理外包、DB、DBMM、O&M、DBO[1]等类型。
特许经营指政府授予某一私人部分特殊经营权，并通过一定合作机制与政府部门共担风险和分享收益，主要包括TOT、BOT等类型。
私有化指将PPP项目部分或全部所有权归私人所有，通过用户付费实现收益，政府只负责对其进行监督，包括了PUO、BOO、股权转让等类型。
理解PPP模式的内涵，可以把握以下几个方面：一是引入PPP模式的主要目的是为了减轻财政负担或提升政府管理效率，推动政府从繁重的管理事务中脱身出来，专职于监督者角色，实现“管办分离”和政府职能转变。
二是PPP模式存在的基础是比较优势与资源互补。
ppp融资模式
ppp融资模式PPP（Public-Private Partnership）即政府与企业之间的合作伙伴关系，是一种公共事业项目的融资模式。
PPP模式是当今全球范围内广泛应用的一种经济合作模式，它能够整合公共和私人资源，实现资源优化配置，加快基础设施建设和公共服务的提供。
本文将对PPP融资模式进行详细分析和讨论。
第一部分：PPP融资模式概述1.1 PPP的定义和背景PPP即政府与企业之间的合作伙伴关系，它是在市场化环境下，通过协议方式，由公共和私人部门共同承担风险和责任，合作开展公共事业项目的一种融资模式。
PPP模式是为了解决公共事业建设和服务供应中面临的一系列问题而提出的，包括资金需求大、技术和管理能力不足等。
1.2 PPP融资模式的优势和特点PPP融资模式的优势主要体现在以下几个方面：- 风险分享：公共和私人承担风险的比例根据合同约定来确定，减轻了政府的财政负担。
- 资金优化配置：整合了公共和私人的资金，提高了资金利用效率。
- 市场化运作：通过竞争性招标等市场机制，加强了项目的规范化和市场化运作。
- 提高项目绩效：由于私营部门的参与，项目的设计、建设和运营管理能力得到提升，提高了项目的绩效和效率。
第二部分：PPP融资模式的实施流程2.1 项目准备阶段在项目准备阶段，政府需要进行前期工作，包括项目可行性研究、法律法规审查、项目准备资金的筹措等。
同时，政府还需要与私营部门进行沟通和协商，确定合作模式和功效共享。
2.2 项目招标阶段在项目招标阶段，政府通过公开招标的方式选择合适的私营合作伙伴。
招标内容包括项目设计方案、投资金额、管理要求等。
私营部门则根据招标文件进行投标。
2.3 合同签订阶段合同签订阶段，政府与私营合作伙伴签订公私合作协议，明确双方的权利和义务，包括项目的投资、风险分担、运营期限等内容。
同时，还需要进行相关的法律法规审查，确保合同的合法性和有效性。
2.4 项目实施阶段在项目实施阶段，政府监督和协调私营合作伙伴的项目进展，确保项目按时、按质量完成。
深度分析PPP融资模式
深度分析PPP融资模式PPP（Public-Private Partnership，公私伙伴关系）模式是一种通过政府与私营部门合作的方式，共同承担和推动公共项目的开发、建设、运营及相关服务的模式。
在这种模式下，政府与私营部门共同分担风险和责任，实现资源的优化配置和项目的可持续发展。
PPP融资模式的核心是公私合作，通过政府和私营部门的各自优势互补，协同推进项目的实施。
公共部门提供项目的基础设施与土地资源，组织规划和项目审批，并通过特许权或长期合同的形式将项目交给私营部门进行投资、建设和运营，实现最大化的社会效益与经济效益。
PPP融资模式在项目资金的筹措上具有多样性和灵活性。
一方面，政府可以通过发行专项建设债券、政府贷款并购、地方政府引入社会资本等方式，直接或间接为PPP项目提供资金支持。
另一方面，私营部门可以通过自筹资金、向金融机构融资，甚至进行项目股权和债权融资，来满足项目的融资需求。
PPP融资模式主要有两个特点。
首先，政府与私营部门在项目的融资中扮演不同的角色。
政府主要负责提供项目所需的土地、许可证、政策支持等公共资源，私营部门则通过向项目注入资金、技术和管理经验来获得项目的控制权和经营权。
其次，PPP融资模式注重风险共担。
政府与私营部门共同承担项目的投资、技术、管理和市场风险，通过合同约束和法律保护来确保各方的权益。
PPP融资模式的优势主要体现在以下几个方面。
首先，通过引入私营部门的资金和技术，能够快速推进项目的实施。
私营部门通常具有较强的资金实力和管理能力，可以更好地满足项目的需求，并提高项目的效率和质量。
其次，PPP融资模式可以有效分散和转移政府的债务压力。
在传统的政府投资模式下，政府通常需要借债来筹措资金，PPP模式中，私营部门的参与可以减少政府的债务负担，降低财政风险。
再次，PPP融资模式可以鼓励社会资本的参与和创新。
私营部门参与公共事务的同时，也为社会资本的增长和升级提供了机会，能够促进经济的发展和社会的进步。
PPP模式
一、PPP模式简介公私合作制(PPP－Public-Private Partnerships)，或称为公私合作伙伴关系。
一般而言，公私合作制是指公共部门与私人部门为提供公共服务而建立起来的一种长期的合作伙伴关系。
这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来确立。
在伙伴关系下，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共服务，共同分担风险、分享收益。
伙伴关系的形式非常灵活广泛，包括特许经营、设立合资企业、合同承包、管理者收购、管理合同、国有企业的股权转让或者对私人开发项目提供政府补贴等，不同形式下私人部门的参与程度与承担的风险程度各不相同。
建立这种关系的一个潜在的逻辑在于，无论是公共部门还是私人部门，它们在公共服务的生产和提供的过程中，都有其独特的优势；成功的制度安排在于汲取双方的优势力量以建立互补性的合作关系[1]。
推行公私合作制的直接动因来自财政压力、垄断势力和低效率，深层动因来自公用事业部门的两难选择。
如何有效率地提供普遍服务，既能保障公共产品的公共性质，又能够促使企业通过利润改善提高效率，是各国在公用事业部门制度改革过程中面临的困境。
公私合作制便成为各国公用事业部门改革实践中的一种尝试。
通过公私合作制，政府可利用私营机构的运营效率和竞争压力，提高公用事业部门的生产和技术效率，同时政府利用合同规范私营机构中的公共福利目标，实现公共利益的最大化。
私营机构则可以从合同管理中减少由于监管机构自由裁量权带来的损失，在稳定的法律环境中寻求自我发展的空间，追求自身的利润。
在政府和私人机构之间这种长期的博弈中，形成一个长期稳定的纳什均衡。
PPP模式多用于道路建设中。
公路的建设投资大, 仅靠政府投资难以满足交通长期稳定发展的需要, 因此必须采用多种方式筹措建设资金。
（一）PPP模式的形成和发展PPP，公私合作制并不是一个完全新的概念。
早在19世纪，英国工程师查德威克就提出了在地方污水处理和卫生服务方面，可以采用特许经营权的方式改进效率，这是比较早的合同管理的思想，也是公私合作制的雏形。
政府与社会资本合作(PPP)模式详解
政府与社会资本合作（PPP）模式详解政府与社会资本合作（PPP）模式概念PPP模式是Public-Private-Partnership的字母缩写，通常被称为“公共私营合作制”，是政府与社会资本为了合作建设城市基础设施项目，或为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。
世界运用政府与社会资本合作（PPP）模式现状1992年，英国最早应用“PPP”模式，适于“PPP”模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。
1994年，智利为平衡基础设施投资和公用事业急需改善的背景下于引进“PPP”模式的，已完成中包括交通领域工程、机场、监狱、水库，年投资规模由3亿美元增加到17亿美元。
1997年，葡萄牙启动“PPP”模式，首先应用在公路网的建设上，正在实施医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。
2004年，巴西通过“公私合营（PPP）模式”法案，将公路、铁路、港口和灌溉工程作为PPP模式招标项目。
21世纪以来，联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织在全球大力推广“PPP”的理念和经验，目前发展中国家已经纷纷开始实践，同样在我国引入“PPP”模式具有极其重要的现实价值，亟须为“PPP”模式在我国的发展提供国家政策和法律法规层面的支持。
我国推行政府与社会资本合作（PPP）模式背景十八届三中全会指出：要加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。
允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。
推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。
国务院要求财政部门深入贯彻落实十八届三中全会精神，更好地发挥财政职能作用，要在制度安排上处理好政府与市场、政府与社会的关系。
PPP模式简介ppt课件
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七、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》及其带来的争 议
是否可行： 项目一次性总投资暂定1亿元，回报率暂定年8%，折现率暂定年10%， 运维期暂定10年，每年运维费用暂定50万元。政府需支付的款项为： 每年采购费用金额=1亿元╳（1+8%）╳（1+10%）10/10+50万元
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六、 相关案例及其在我国实践的优劣势分析
我国应用PPP模式的现状： 目前主要应用于城市水务、管道燃气、公交和垃圾处理等一些基础设 施行业。 私人资本的投资总量及其所占比例不大。 绝大部分的私人投资投向了东部沿海地区和超大、特大型城市。 有成功的案例，也有失败的案例。
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六、 相关案例及其在我国实践的优劣势分析
优势： 克服了BOT模式中两个关键的缺点—项目前期工作的周期过长、投资 方和贷款人风险过大。 不像BOT模式那样，政府部门完全失去了对项目的控制权，政府部门 拥有一定决策权和控制权。
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四、PPP模式与传统BOT模式的主要区别
缺点： 增加了政府的风险负担。 由于组织形式比较复杂而增加了管理上协调的难度。 项目回报率的设定可能颇有争议。
优越性： 在一定程度上克服了投标价格过高和私人企业的技术创新受到限制等 缺点。 对于具有社会和经济双重效益的基础设施，不仅使私人部门既能还贷 又有投资回报，而且政府也能通过投资给社会带来最大的经济效益。
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三、 PPP模式的适用性
适用程度： PPP模式的应用在全球诸多国家得到普及，根据PPP市场成熟度由高到 低来划分，开展应用PPP模式的国家可抽象地概括为三类： 一、英国、澳大利亚，其公私合作的复杂程度和活动程度最高； 二、美国、日本、德国、荷兰、意大利、新西兰、爱尔兰、法国、加 拿大等国家，其公私合作的复杂程度和活动程度较高，PPP市场成熟度 较高； 三、中国、印度、俄罗斯、匈牙利、捷克、比利时、南非、丹麦、巴 西等国家，其公私合作的复杂程度和活动程度较低，PPP市场成熟度较 低。
PPP模式在发展中存在的问题与改进建议
金融经济FINANCIAL AND ECONOMICPPP模式在发展中存在的问题与改进建议文/刘建摘要：近年来，我国经济的迅猛发展在很大程度上推进了城镇化进程，在城镇基础设施建设以及公共社会事业建设方面的投入力度不断加大。
在此背景下，PPP 模式在我国现代化城镇建设中的应用有着很好的发展前景，不过在当前PPP模式的实际应用中，由于PPP模式发展还有待成熟、社会主体的PPP专业运营能力不足等因素的影响，PPP模式在发展中还存在诸多问题与不足，亟待政府与企业等社会力量不断进行完善与改进。
关键词：PPP模式；发展；问题；改进建议PPP模式起源与英国的“公共私营合作”融资机制，是一种公私合营模式。
PPP模式指的是政府通过与私人企业或组织机构之间的合作，为城市基础设施项目进行合作，共同促进现代化城镇的建设。
PPP模式将一部分政府责任以特许经营权的方式转移给社会主体(企业)，通过构建一种“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，有效的减轻政府的财政负担与社会主体的投资风险，共同推动基础设施建设与社会公共事业的稳健发展。
近年来，PPP模式被广泛应用在城镇化建设中，并被赋予了多种功能，如化解地方政府债务压力、解决项目融资问题、推进体制改革、促进城投公司转型、完善公共治理，发展特色小镇，促进片区开发等等。
目前，PPP模式在我国主要应用于重大市政工程项目、城市供水、供气、供热项目以及污水垃圾处理项目中。
此外，PPP模式在“一带一路”建设中也是一大助力，用PPP模式支持“一带一路”相关国家的基础设施建设，将会有很大的发展空间和前景。
一、当前ＰＰＰ模式在发展中存在的问题PPP模式在我国基础设施建设运营领域的实践运用起于20世纪90年代，经过近10年的发展，PPP模式在实际项目建设中取得了可喜的成绩，但同时其运行发展中存在的问题也在逐渐凸显。
就目前而言，PPP模式在发展中存在的问题主要体现在以下几个方面：(一) PPP模式建设运营周期长，投资回报慢由于PPP模式主要涉及的项目是基础设施建设，如供水供电、垃圾焚烧发电、公共交通设施建设以及污水处理等。
PPP模式、含义(PPP的各种模式及其含义、现实应用、必要条件)
PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。
PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。
PPP模式比较适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节。
这种模式需要合理选择合作项目和考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度，这是值得探讨且令人困扰的问题。
PPP模式，也称PPP融资，或者PPP。
随着项目融资的发展，有一个词PPP(Public-Private Partnership，公私合伙或合营，又称公私协力)开始出现并越来越流行，特别是在欧洲。
该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。
本文拟对PPP的各种定义作一个综述，并论述它的理论基础。
狭义定义:从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。
广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP 可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。
狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(ValueForMoney)原则。
广义定义:PPP是英文"Public-Private Partnership"的简写，中文直译为“公私合伙制”，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。
略论公共部门在PPP公私合作模式中的定位
2006.11法制与社会略论公共部门在PPP公私合作模式中的定位□彭涛（中国政法大学民商经济法学院北京100088）摘要PPP，即公共部门和私人部门合作模式，目前已成为许多国家政府实现其经济目标及提升公共服务水平的核心理念和措施之一。
本文在简要辨析PPP概念内涵的基础上，从合同法、行政法和公共产品理论等三个不同角度分析了公共部门在PPP法律关系中的定位，提出公共部门在PPP模式中应同时具有平等民事主体、行政监管主体、产品责任担保主体等三重定位。
关键词PPP概念公共部门法律定位中图分类号：D923.4文献标识码：A文章编号：1009-0592(2006)11-186-03市场经济发展过程本身就是一个不断探索和调整“政府干预”与“市场调节”、政府部门与私人部门之间的关系模式的过程。
PPP（Public-Private Partnerships），即公共部门和私人部门合作伙伴关系，在市场经济发展到一定阶段时作为一个全新概念被提出，已经不仅仅作为一种项目融资的新型模式，而是被认为是现代市场经济国家政府实现其经济目标及提升公共服务水平的核心理念和措施之一。
与此同时，PPP协议本身的法律性质以及公共部门在PPP 模式中的主体定位引发了国内外学者的热烈讨论，本文试图从合同法、行政法和公共产品理论等不同角度思考公共部门在PPP模式中的定位。
一、PPP的概念自1992年在英国正式问世以来，PPP或称公私合作伙伴关系，在美国、加拿大、欧盟和日本等主要西方国家得到了广泛响应，联合国、世界银行、OECD等国际组织将PPP的理念和经验在全球范围内大力推广。
PPP究竟是指什么？美国经济学家E.S.Savas将PPP言简意赅地总结为“一种充分利用公共部门和私人部门两种不同力量，来提供公共服务和满足公众需求的公私合作协议（安排）”①。
欧盟委员会则将PPP解释为，“公共机构和商业社会之间为了确保基础设施的融资、建设、更新、管理与维护或服务提供而进行的合作形式”②。
PPP模式
2013年全国财政工作会议上，曾召开专门会议介绍推广PPP模式，即政府和社会资本合作模式。
举例说明一下，比如现在地方政府想要开发一个产业园区，把这个项目包给社会上一个公司。
这个公司负责园区开发、基础设施建设，并把相关功能配套做齐了。
园区开发好后，整理出来的土地可以出让，园区进行招商会有收入，园区内的房屋等可以出售出租等也会有收入—地方政府可利用园区开发好后的收益，支付公司开发投入的资金以及事先约定的利润率。
因为事先签订有合同，社会资本参与类似项目，会有盈利。
对于地方政府而言，表现不出债务，也不需要投入太多资金，因为前期投入都是社会资本来运作。
这个机制能引入社会资本参与公共事业和基础设施建设，政府可以利用社会资本相对成熟的机制。
比如上述例子中，私人公司自有系统，招商配套等工作，相较于政府而言，会更得心应手，更高效。
运作得好的话，会实现“双赢”。
假如园区收益不济，可能需要用预算内财政资金偿还。
对于地方政府而言，确实需要事前算好账；因为私人资本是盈利的，如果合同没签好的话，政府可能会亏本。
现在已经有上海、广东、浙江、深圳、江苏、山东六省市在试行自主发债，他们发行的就是市政债。
市政债就是地方政府发行的政府债券，不仅仅面向金融机构发行，还是面向社会的，对企业、个人都开放。
市政债的制约条件就是，仅限于发达地区，因为他们的信誉度较高，每年的财政收入较多，土地可以卖得高价，资产也更值钱，市场愿意买他们的账。
欠发达地区发行市政债则有点困难。
PPP、EPC、BOT、EMC等的意义及应用
PPP、EPC、BOT、EMC等的意义及应用开展光伏项目等大、小工程项目，根据投资商、施工单位等项目参与方在项目管理中的地位不同，可以分为多种模式，如PPP、DBB、EPC、BOT、BT、EMC、PPP 等等。
下表是几种常见的实施方式。
PPP模式：光伏扶贫项目大多数是以PPP模式开展的；EPC模式：普通光伏项目大多是以EPC模式开展，少量以DBB模式开展；BOT/BT模式：很多企业不具备长期持有项目的实力，但在项目开发、建设方面有优势。
因此在建设前找好托底方，以BT的模式开展。
EMC模式：大量“自发自用、余电上网”分布式项目，都是以EMC模式开展的。
上述几种模式，具体是如何开展？都有哪些优缺点？一、公共私营合作制即Public Private Partnership(公共私营合作制)。
指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。
或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。
政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。
采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。
PPP模式的内涵主要包括以下四个方面：第一，PPP是一种新型的项目融资模式。
第二、PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。
第三、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。
第四、PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高基础设施建设的服务质量。
PPP项目投资模式PP案例解析
PPP项目投资模式PP案例解析PPP（Public-Private Partnership，政府和私人企业合作）项目投资模式是一种公共事业项目建设和运营的合作模式，由政府和私人企业共同投资、建设、经营和运营项目。
这种合作模式在全球范围内得到了广泛的应用，可以有效地整合资源，提高项目的建设和运营效率，为经济社会发展注入了新的活力。
下面我们将通过一个具体的PPP案例来解析PPP项目投资模式。
以国的城市地铁项目为例，政府希望投资建设一条地铁线路，以缓解城市交通拥堵问题。
根据PPP模式，政府部门可以与私人企业进行合作，共同完成地铁项目的投资、建设和运营。
首先，政府部门可以担任项目的主导者和出资方，负责提供项目的基础设施、土地和资金等资源。
政府部门还需要与私人企业进行洽谈，确立项目的合作模式、合同条款和利益分配等内容。
其次，私人企业作为项目的投资方和运营方，承担更多的风险和责任，并通过投资获得收益。
私人企业需要出资建设地铁线路，包括设计、施工、材料采购等环节。
私人企业还需要投入资金进行运营和维护，包括购买列车、设置售票系统、维修设施等。
在运营期间，私人企业可以通过售票收入、广告收入和土地开发等方式获取回报。
最后，政府和私人企业可以签订合同，明确双方的权责和利益分配。
合同内容可以包括项目的投资额、运营期限、收费标准、服务水平要求等。
政府通过合同保障私人企业的合法权益，为私人企业提供一定的市场竞争保护。
私人企业需要按照合同约定完成项目的建设和运营，同时遵守相关的法律法规和约束。
通过PPP模式，政府可以利用私人企业的资金和经验，提高项目的建设和运营效益。
私人企业也可以通过参与PPP项目获得利润，推动自身的发展。
同时，PPP模式还可以促进政府和私人企业之间的互动和合作，形成良性的投资环境，为经济社会发展创造更多的机遇和动力。
综上所述，PPP项目投资模式是一种合作模式，通过政府和私人企业的合作，共同投资、建设和运营公共事业项目。
新公共管理理论下运用PPP模式的创新要求
新公共管理理论下运用PPP模式的创新要求新公共管理（New Public Management，简称NPM）是20世纪80年代以来出现的一种公共管理理论和实践模式。
它倡导以市场机制为导向，引入私营部门的管理思维和经营方式，改革和提升公共部门的绩效和效益。
随着新公共管理理论的发展，公私合作伙伴关系（Public-Private Partnership，简称PPP）成为一种重要的合作模式，被广泛应用于公共事业建设和运营中。
PPP模式通过政府和私营部门之间的合作，共同承担风险和责任，提供更好的公共服务。
1. 合作主体的选择多样化：PPP模式要求政府和企业之间达成合作共识，并共同参与项目的决策和运营管理。
在选择合作主体时，应考虑相关利益方的代表性和专业能力，确保合作伙伴能够共同推动项目的实施。
2. 创造性的融资模式：PPP模式需要探索符合实际需求的融资模式，以满足项目的资金需求。
可以借鉴国内外成功案例，发挥金融机构的专业优势，设计创新的融资方案，降低项目的融资成本并增加投资回报。
3. 风险共担与分配机制：PPP模式下，风险共担是必不可少的，主体间需要明确分工和责任，以防止利益分配不公。
制定合理的风险分配机制，明确政府和企业的权益，确保项目实施过程中各方利益的平衡和稳定。
4. 有效的合同管理机制：PPP模式下，合同管理是关键。
合同应明确合作双方的权益和义务，明确关键绩效指标和约束条件，制定科学的激励和惩罚机制，确保项目按照既定目标和标准运行。
5. 创新的项目治理机制：PPP项目需要建立起合理有效的治理机制，包括项目组织结构、决策流程、信息沟通等。
项目治理机制应具备透明、高效、协同的特点，提供项目管理的技术支持和政策保障，保证项目的顺利实施。
6. 监督与评估机制的建立：PPP项目需要建立起监督和评估机制，对项目进行跟踪、监管和评估。
监督机制可以包括政府监测、社会评估、独立评估等，确保项目的质量和效益，并为后续项目建设和决策提供重要参考。
ppp实施方案的作用
ppp实施方案的作用PPP（Public-Private Partnership）是公私合作的缩写，它是一种公共与私营部门合作的模式，旨在通过集合双方的资源和优势，共同实施公共项目或服务，促进可持续发展。
PPP实施方案的作用主要表现在以下几个方面：首先，PPP实施方案有助于提高公共服务的质量和效率。
通过引入私营部门的专业知识和管理经验，PPP可以提高公共项目的执行效率和质量。
私营部门通常具有更灵活的运营和管理机制，可以充分利用市场机制和竞争机制，从而提高项目的执行效率和服务质量。
例如，PPP模式在基础设施建设领域的应用，可以通过引入私营部门的技术和管理经验，加快项目的执行进度，提高项目的质量和效益。
其次，PPP实施方案有助于缓解政府财政压力。
随着经济社会的发展，公共服务需求不断增加，而政府资源有限，往往无法满足所有公共需求。
通过引入私营部门的投资和资金，以及通过合理的风险分担机制，可以缓解政府的财政压力，提供更多的资金和资源用于其他公共事业的发展。
同时，私营部门的参与还可以降低政府的债务风险，减轻政府的还债压力。
再次，PPP实施方案有助于促进经济发展。
PPP项目的实施通常意味着增加了私营部门的投资和经营活动，从而促进了经济的发展和就业的增加。
私营部门的参与可以吸引更多的投资，促进资源的合理配置和利用，提升产业链上下游的协同效应。
同时，PPP模式还可以通过市场化运作，提高资源的利用效率，促进经济的创新和竞争，推动产业的升级和提高。
最后，PPP实施方案有助于推动可持续发展。
PPP模式强调公共与私营部门长期合作，通过共同分担风险、共同经营和共同分享收益，实现项目的可持续发展。
通过引入私营部门的环境保护、社会责任等方面的专长和经验，可以实现环境友好的项目设计和运营，促进资源的可持续利用和生态保护。
同时，PPP模式还可以推动社会公益事业的发展，通过公私合作，实现社会责任的共同承担和常态化运营。
综上所述，PPP实施方案的作用主要体现在提高公共服务的质量和效率、缓解政府财政压力、促进经济发展和推动可持续发展等方面。
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P P P模式在公共事业中的应用与发展内部编号：（YUUT-TBBY-MMUT-URRUY-UOOY-DBUYI-0128）PPP模式在我国公共事业中的应用与发展摘要：项目ＰＰＰ模式在中国公共事业的成功应用说明实现投资渠道多元化特别是吸引社会资本进入公共事业领域是加快我国公共事业项目管理发展的必由之路。
现阶段在中国公共事业项目管理中进一步推广ＰＰＰ模式存在一些问题应制订相应的对策。
公共事业管理组织，在国外多称为非盈利机构（简称ＮＯＰ），即不以盈利为目的向社会提供服务的组织。
组织性、民间性、非盈利性、自治性和志愿性是公共事业管理组织的五大特征。
而我国的社会公共事业组织在民间性这一特点上是不同于国外的公共事业管理组织的它主要包括事业单位和民间组织。
发达国家在２０世纪近百年的发展中，公共事业管理在其政治、经济、文化生活中发挥着巨大的作用，因此从上个世纪９０年代开始，随着公共事业社会化进程的开始与公共事业管理的发展，我国公共管理领域的投融资额已经逐年上升，投融资渠道也加快了多元化步伐。
《市政公用事业特许经营管理办法》从２００４年５月１日起开始实施，这是我国第一部市政公用事业特许经营制度的规章，也是我国在公共事业社会化进程的重要里程碑。
一、项目ＰＰＰ融资模式的组织形式及其代表性模型（一）ＰＰＰ融资模式的组织形式项目ＰＰＰ（Ｐｕｂｌｉｃ－Ｐｒｉｖａｔｅ?Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ）融资模式也可称为“公私合营”融资模式。
它指的是公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。
通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。
合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。
ＰＰＰ是一个完整的项目融资的概念，它是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，它的组织形式非常复杂，有可能包括营利性企业、私人非营利性组织，也可能有公共非营利性组织等等。
各合作方之间不可避免会产生不同层次和类型的利益和责任的分歧，但是政府与私人企业一旦形成相互合作的机制，各合作方的分歧就会模糊化，在求同存异的前提下，共同完成项目的既定目标。
项目的ＰＰＰ融资模式参与者在一般情况下包括，项目的直接主办人投资者，项目所在地政府，项目贷款银行，项目产品的购买者或者项目设施的使用者，项目的建设承包公司，项目设备、能源、原材料供应者，项目融资、法律、税务顾问。
图１标示了这些因素之间的关系及运作方式。
图中所标出的粗线部分是ＰＰＰ融资模式的前提，即在ＰＰＰ方式下，首先要通过政府批准成立项目公司和项目管理公司，项目公司和项目管理公司作为政府批准的特许权人进行投融资，并负责提供建设、经营、维护和管理工作，同时履行对投资人的偿债义务。
（二）?ＰＰＰ融资模式的典型模型国外ＰＰＰ融资模式下的公共事业项目建设已经比较规范，所采用ＰＰＰ融资模式的公共事业项目可被分为三类，已有的公共事业项目、已有公共事业项目的扩建和新的公共事业项目。
可将项目ＰＰＰ融资模式与公共事业项目的结合清晰化：ＳＣ：服务协议ＯＭＣ：运营和维护协议ＬＢＯ：租赁－建设－运营ＢＴＯ：建设－转移－运营ＢＯＴ：建设－运营－转移??ＷＡ：扩建后经营整体工程并转移ＢＢＯ：购买－建设－运营ＢＯＯＴ：建设－运营－拥有－转移二、项目ＰＰＰ融资模式在我国公共事业中的优势、应用前提及其发展（一）?项目ＰＰＰ融资模式在我国公共事业项目管理中的优势随着ＰＰＰ融资模式在我国公共事业项目建设和管理中的应用，将它们与中国的国情相结合，形成更多的有中国特色的ＰＰＰ典型应用模型势在必行。
因为在公共事业项目的建设和管理上，鉴于我国的特殊国情，加快发展ＰＰＰ融资模式的优势可以在以下几个方面得以体现：Ａ．运作与管理技术上的优越性因为在ＰＰＰ融资模式下，政府扮演的是投资经纪人的角色，它必须与盈利企业合作，而这些参与公共事业项目的战略投资者是在市场机制中经过优胜劣汰下来的优胜者，它们可以在项目的前期就参与进来，带来先进的经营理念、技术经验和管理模式以及雄厚的资本，全面提升企业的综合实力，这样将会给公共事业项目的运作与管理带来勃勃生机。
Ｂ．减轻政府财政负担,增加政府财政收入在我国市场经济建设和发展的过程中政府的投融资已经在逐步地退出竞争性生产领域,但是从经济和社会发展的需要看,我国政府在公共事业项目投资方面的压力仍将有增无减。
但这些无偿投资全部要靠政府财政是不现实的,无论是通过国债转贷、地方政府向银行贷款融资、还是国家向国际金融机构、外国政府或国际银团的借款等融资方式,虽然能够缓解投资短缺，但是这些所有的融资形式都是在单方面增加政府财政压力和负担，而且随着债务依存度的提高这种融资方式将会受到一定的限制。
因此，在投资主体多元化的过程中，部分国有股本退出，政府将获得巨额财政收入；而在多元化之后，企业经营效益提高、增加税收和余下的国有股本的回报亦将有助于各级财政收入。
Ｃ．拓宽民间资本在社会经济建设中的投资空间在公共事业项目中采用ＰＰＰ融资模式可以拓宽民间资本在我国经济建设中的投资空间，使它在我国不会仅仅只限于批发、零售、贸易、餐饮业、制造、建筑等行业，而能够在基础产业方面打破垄断，在除国计民生的重大经营项目外的公共事业项目，诸如电力、电信、供水、卫生设施、运输等等方面的建设和管理中发挥作用，促使它在国内经济发展中长期稳定地发展。
Ｄ．有助于降低风险，建立相应的监管体制从私人企业的投资风险角度来看，由于合作各方共同对项目运行的整个周期负责，参与各方重新整合，组成战略联盟，在合作关系中双方共同分担风险和责任、交流知识。
同时我们还清楚地知道投资主体多元化正是现代监管制度的基础，因此当多元化实现后，将有助于建立独立、公正、可行和高效的监管体制。
（二）?项目ＰＰＰ融资模式在我国公共事业项目管理中的应用前提ＰＰＰ融资模式是国际上比较通行的建设公共事业项目的方式之一，在欧美等一些国家已经发展得较为成熟，但该模式应用于我国的公共事业项目建设尚处于研究、探讨和试验性的阶段，结合我国现阶段的国情与政策以及在一些具体公共事业项目中的实践，可以肯定的是这种方式在我国的公共事业项目建设中有良好的发展前景，但是这种方式的引入需要具备一些基本条件：Ａ．公共事业项目的选择并非所有的公共事业项目建设都可引进民间资本经营，ＰＰＰ模式并不能解决所有的问题。
“从国外经验以及调查结果表明，适宜采用ＰＰＰ方式的公共事业项目，大多是一些基础设施和一些地方性的基础产业，而在我国可以在除国计民生的重大经营项目外的公共事业项目中适当、适时地引入ＰＰＰ模式。
２００６年１２月１８日国务院国资委首次明确七大行业（包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业）将由国有经济控制，并提出到２０１０年培育出３０至５０家具有国际竞争力的大企业集团，以贯彻中央经济工作会议提出的“以提高竞争力和控制力为重点深化国企改革”。
Ｂ．政策优惠与扶持要在公共事业项目建设中采用ＰＰＰ方式，必须解决建设管理公共事业项目的回报率问题。
实际上，这就是要求政府在接受ＰＰＰ融资模式时给予一定的政策优惠与扶持，这是在我国推行ＰＰＰ融资模式来建设和管理社会公共事业项目所必不可少的条件。
只有在政策的扶持下，才能保证公共事业项目在上述融资模式下实现建设、经营与发展。
Ｃ．相关的法律制度建设ＰＰＰ融资模式是一种以法律制度为保障，平等互利的合作关系，能有效防范合作各方的不当行为对项目建设运作的损害。
这种模式在公共事业项目建设中的运用是在项目的建设与经营的过程中，在一定程度上引入市场的机制与原则，参与整个项目的运作。
由于这种模式存在国家、社会需求与投资者、经营者的利益相对独立性，因此有必要建立相应的投融资法律制度，来规范ＰＰＰ模式下各方利益与行为的兼顾与控制。
（三）?项目ＰＰＰ融资模式在我国公共事业项目管理中的发展从１９８０年到１９９０年，我国政府开始并鼓励国外资本对我国基础设施项目的直接投资，即开始ＢＯＴ方式管理的试点工作。
这就意味着项目ＰＰＰ融资模式在我国公共事业项目管理中应用的开始。
通过ＢＯＴ方式在某电站Ｂ期工程的建设成功与往后较多项目采用了ＢＯＴ方式，我们获得了丰富的操作ＢＯＴ经验。
随着市场经济向纵深发展，公共事业民营化政策障碍也逐渐取消，２００２年１２月建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，以正式文件的形式确定了允许外资和民资同时进入，公平竞争供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用设施项目。
在２００２年初，深圳市政府决定对５家国有企业进行改制，希望通过出让国有股权，采取国际招标的方式，达到国有股减持，引进外资，健全企业的法人治理结构和引进国外先进管理体制的目的。
而这５家国有企业主要集中在公共事业领域，它们分别为深圳市能源集团、水务集团、燃气集团、公交集团和食品总公司″到目前为止，这５家企业的改制有的已经尘埃落定并开始进军新的市场，有的改制方案还在审批的过程中，不久也将完成。
２００３年１０月，中共十六届三中全会《决定》指出，要清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍，放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。
许多公共事业领域的项目建设和管理工作都开始采用项目ＰＰＰ融资模式。
三、在公共事业项目化管理中推行ＰＰＰ融资方式存在的一些问题及解决方法项目ＰＰＰ融资模式不仅在融资领域具有得天独厚的优势，而且可以促进公共事业建设与管理的运营机制改革，加快实现产权多元化提高项目经营效率，降低设施运营成本。
由于模式应用的时间并不太长，所以在推行的过程中依然不可避免地碰到了很多的具体问题。
产生这些问题的原因有很多，如政府干涉、不同的项目背景以及文化因素等。
借鉴各国政府对公共事业项目应用ＰＰＰ融资模式的扶持措施，针对以上存在的问题，我国仍然需要在政策上对法律和金融两个层面的健全和完善继续下功夫，使得ＰＰＰ融资模式能够在我国的公共事业项目化管理进程中发挥其应有的作用：（１）需要对现行的有关金融的法律和法规进行补充和完善。
但由于这是一项制度创新，目前法律法规缺位，有关政策不配套，认识还不尽一致，有的难以摆脱过去行政管理的思想方法和模式；有的片面追求吸引资金，承诺固定的投资回报，竟授予经营者７０年经营权、可自动延期２次等。
这些典型案例，皆是因为合同或协议中的界定不清所造成，因此在相关的法律制度还不健全的前提下，我们并没有也不能因噎废食。
四川、河北、北京、深圳等地方政府相继出台了《市政公用事业特许经营办法》等规章,国家建设部也推行了《市政公用事业特许经营管理办法》用以规范市政公用事业特许经营活动,强化了政府的市场监管职能。