PPP产出说明书及物有所值

PPP产出说明书及物有所值文/李竞一（济邦咨询公司总监）(2014-05-14 11:08:14)产出说明书是用来定义和规范PPP项目产出的说明性文件，作为项目纲要（或投资者须知）的一部分，用于向参与PPP项目的私人部门（即投资者）明确需求以及满足该等需求所需的产出要求。

在产出说明书的应用中，存在一个常见的误区，即过分关注如何实现产出而非产出本身，或者说是误把目标当成产出来控制。

近十余年来，基础设施投资一直在我国经济发展中扮演着重要的角色。

上世纪末，我国城市化进程的加速带动了基础设施投资的第一轮迅猛增长。

随后，国民经济快速发展和居民可支配收入不断增加带来的社会需求进一步促进了基础设施领域的持续投资。

全球金融危机发生后，一方面由于基础设施投资具有熨平经济周期波动的功能，另一方面支撑经济的另两架重要“马车”——消费和出口受到危机影响而持续疲软，我国彻底陷入了“稳增长-增投资-搞基建”的宏观调控路径依赖之中。

可以说在过去的十几年中，无论经济形势是高歌奏凯还是波动起伏，我国基础设施投资始终热度不减，而公私协作（Public-Private Partnership，PPP）模式正是在这个阶段被引入中国并在各相关行业的项目实践中逐渐被认知、运用和改良，成为迄今为止我国民间资本进入传统垄断行业较为成功的指导性模式。

如果借用产品生命周期理论来评判PPP模式在我国的发展历程，那么上世纪末和本世纪前五年左右的十余年间可以算作该模式在我国的导入期，总体特征是对PPP概念的理解比较模糊，对具体操作模式的认知具有片面性和局限性，项目实践大多从照搬逐渐发展到摸着石头过河。

近年来，随着PPP模式在研究、教育等领域的初步普及和在实践领域中的广泛应用，该模式在我国的发展逐渐进入成长期，主要体现为采用PPP模式运作的项目比例有所提高，参与者的关注重点从该模式的融资功能向绩效评估和公共监管转移，以及对各种具体的PPP运作模式从盲目套用转变为能够相对灵活的理解和理性的分析取舍。

尽管PPP模式在我国基础设施领域获得了长足的发展并得到了应有的重视，但在相关理论研究和项目实践中我们注意到，业界对于PPP的认知在某些方面仍然有所偏差，甚至是存在误区。

笔者试从PPP产出的角度出发，对PPP项目产出说明书的应用和“物有所值”理论做一说明，算是抛砖引玉，希望能带来更多有益的思考。

PPP产出的概念首先，我们有必要对PPP产出概念进行界定。

狭义的PPP产出是指PPP的“项目产出”，即满足项目需求的基础设施项目资产、公共产品和服务等直观的产出，通过产出说明书的形式进行定义和规范。

项目产出是一个绝对概念，强调不同模式间对项目需求响应结果的一致性。

也就是说，无论采用传统的公共采购模式还是采用PPP模式，项目产出均指向同一个对具体的基础设施建设、融资、运营服务等需求标准的满足，是结果导向的指标。

广义的PPP产出是指PPP的“模式产出”，即采用PPP模式相比传统的公共采购模式而言产生的效益差别（即Value forMoney或VFM，物有所值），以货币化（定量化，可能为正值或负值）和非货币化（定性描述和判断）方式衡量。

模式产出是个相对概念，基本原理与项目评估中的前后比较法类似，强调PPP模式与公共采购模式间的差异性的比较，因此同一个PPP项目的模式产出可能随不同的边界条件而异，没有一个绝对的标准。

产出说明书如前所述，产出说明书是用来定义和规范PPP项目产出的说明性文件，作为项目纲要（或投资者须知）的一部分，用于向参与PPP项目的私人部门（即投资者）明确需求以及满足该等需求所需的产出要求。

在产出说明书的应用中，存在一个常见的误区，即过分关注如何实现产出而非产出本身，或者说是误把目标当成产出来控制。

那么，究竟什么是产出？产出与需求、成果、目标等概念间的联系和区别是什么呢？下面笔者以污水处理项目为例进行解释和说明：需求（Needs）是项目最终要满足和实现的要求，也是产生项目的根本原因。

如随着某湖泊水体质量的恶化和蓝藻事件的爆发，该湖流域各市县普遍产生了“改善水体环境”的需求。

成果（Outcomes）是项目的直接结果，也是满足需求的途径。

如为了满足上述改善水体环境的需求，需要“提高该地区的污水处理率和污水处理标准”。

产出（Outputs）是对应项目成果而制订的项目产成品或服务的绩效衡量标准。

如“日处理污水10万立方米，出水标准达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）中一级标准的A标准”等。

目标（Objectives）是项目具体的产成品或服务要求，也是实现项目产出的手段。

如“污水处理厂采用A2/O底部曝气氧化沟加混凝沉淀、过滤处理工艺，液氯/紫外线消毒，污泥机械浓缩脱水，新建管径800-1500mm的截污主干管35km、提升泵站3座”等一系列具体的工程技术和设计指标要求。

不难看出，需求、成果、产出和目标是由本至末的层层递进关系。

以上例来说，需求是自然环境层面的宏观概念，成果是环保产业层面的中观概念，产出是项目层面的微观概念，而目标则是获得产出的若干手段之一。

PPP模式下，公共部门（即政府方）关注的焦点是如何达成成果进而满足需求，这就需要对产出进行严格和明确的定义。

而在实践中，很多项目的产出说明书实际上是目标说明书，公共部门不仅对项目产出做了定义和要求，还对具体的设计方案、工艺流程等加以限制，扼杀了私人部门产出交付方式的灵活性和创新空间，还可能因技术壁垒等因素降低投资竞争程度。

这种情况在包含建设内容的项目中更为常见，其产生原因很多。

在一些项目中，公共部门为了降低可研、环评等审批环节的不确定性，避免项目进度的延误，会有意将设计环节纳入自己主导的工作范围。

还有一些项目中，存在一些具有资源或技术优势的投资者与政府方达成某种默契的现象，政府方在设计方案和技术路线选择方面对该投资人有所倾向，导致公开竞争项目“变味”成为内定项目。

当然，更多的情况是公共部门对风险的认识存在另一种误区，即担心将对于项目绩效具有决定性作用的设计环节交给私人部门可能导致项目出现不可控制的风险，认为政府方对某项工作的控制力越强其承受的风险就越低，继而在完成初步设计环节甚至是施工图设计环节的相关工作后才将项目主导权交予私人部门。

殊不知，这样的做法实际上是将设计风险留存了下来，公共部门失去了利用私人部门的技术和经验优势以及在竞争环境下的鼓励创新的机会，在设计风险发生后还需承担潜在缺陷风险、绩效风险、技术落后风险、升级风险等次生影响所带来的损失。

综上所述，在应用产出说明书时，应关注最终的项目产出品和服务绩效能否满足需求，而非该等产出的交付方式。

物有所值尽管PPP模式在基础设施项目中的实践已经走过十个年头，但很多实践者仍然对PPP 模式本质的认知存有误区，即将PPP模式视作一种融资模式。

这也从另一个侧面反映了PPP 模式产生和发展的最初始动因——融资需求驱动。

事实上，PPP模式的本质是与传统的公共采购模式相对应的一种替代性的公共基础设施和相关服务的交付方式，融资只是其某些具体运作模式下的一部分功能。

近年来，“物有所值”的概念在我国的少数PPP项目中开始受到关注，其原因与这一概念在英国诞生时类似：在促进基础设施领域民间资本参与的政策背景下PPP模式得以广泛应用，公共部门在决定某个项目采用PPP模式进行运作时，更多是出于对政策的响应以及融资或引资的需要，而非通过理性、客观的比较和评估得出的结论。

在此背景下，一些采用PPP模式的项目是否能够实现比传统的公共采购模式更高的效率，即更高的投入产出比、更优化的资源配置或更合理的风险分配，成为一个被长期忽视却值得思考的问题。

对PPP的模式产出的评价，即物有所值评价或VFM评价，是一种以定量评价为核心，辅以定性评价和补充评价形成的综合性前评估体系（同样的方法论在项目后评价中做适用性调整后亦可使用），用于研判一个项目“是否应采用PPP模式”以及“采用PPP模式时选择何种私人部门投标方案更为有效”。

定性评价主要针对PPP运作方案的可行性，主观验证项目的建设目标、服务需求以及计划采用的具体模式是否有可能为私人部门提供足够的进入项目和利用关键价值驱动因素（如风险分配、全生命周期成本的分配、创新空间、资产利用效率、规模经济、私人部门投标竞争等）的空间，能否为政府部门提供物有所值，以及政府方是否可以负担。

定量评价通过全生命周期成本、竞争性中立调整和风险三个方面货币化的衡量PPP模式相对公共采购模式的“模式产出”。

定量评价一般由两个环节构成：一是PSC（Public Sector Comparator，公共部门比较值）基准的建立，二是私人部门投标方案的比较评估。

前者寻找能够满足项目产出要求的最佳参考系项目，分别计量PSC的基本构成（全生命周期成本、竞争性中立调整、可转移风险和留存风险），构建定量评价的基准；后者评估私人部门投标方案与PSC的差别，定量化地反映不同私人部门投标方案下PPP模式是否能够为政府方提供物有所值。

全生命周期成本主要包括：直接资本性支出（项目设计成本、土地以及其他开发成本、原材料成本、外部供应商的报酬、公共采购程序的成本、为项目建设而向外部咨询顾问支付的报酬、厂房和设备成本等）、资本性收益扣减（预售、租赁或处置与公共服务提供无关的项目资产、参考系项目结束时处置资产所回收的剩余价值等）、直接维护成本（原材料成本、工器具成本、维护工作所需劳动力的工资和福利等）、直接运营成本（原材料成本、直接与服务提供相关的员工的工资福利和培训费用、直接管理成本、保险费等）。

通过对PSC与私人部门投标方案中项目全生命周期成本（通常以“净现成本”即NPC的形式体现）的比较，可以衡量PPP模式与公共采购模式间项目初始成本的差异。

竞争性中立调整将任何政府经济主体凭借其公有体制获得的净竞争优势移除，这样才能在PSC和私人部门投标方案之间进行公平、公正的评估比较。

如果不进行竞争性中立调整，那么PSC很有可能人为的低于私人部门投标方案的成本，并且不能全面反映参考系项目下政府方的真实成本，这样可能导致非最优的采购决策。

通常，公共部门的公有体制会产生的潜在竞争优势包括对覆盖资本性支出没有要求、土地税豁免、地方政府税豁免、印花税等的豁免、工资税、公司管理费用等因素；潜在竞争劣势则包括会计责任成本、员工报酬和奖励等因素。

风险方面，政府方风险转移的原则是在充分考虑公共利益的前提下将每个风险分配给能够以最小成本管理它的一方。

任何项目中都不可能出现政府方或投标人能够单方面最好的管理全部项目风险的情形，因此风险转移的导向应是最优风险转移水平而非最大风险转移水平。

各方的风险管理能力由其降低风险发生概率、最小化风险发生后果的能力来衡量，在对不同采购模式下的项目风险成本进行比较时，首先通过重要及可量化风险类别的识别、风险后果和发生概率的量化等对各项风险的价值进行评估，然后根据PSC和私人部门投标方案下的风险分配方案进行标准化调整和量化比较，进而得到PPP模式能否在风险分配和风险成本方面为政府方提供物有所值，以及该等物有所值的货币化金额是多少的结论。