城镇化建设资金—地下综合管廊、海绵城市建设政策绩效评价报告

长期以来，城市建设一直以来被社会诟病的突出问题就是重地上轻地下，近年来，国家全面推动地下综合管廊建设，地下市政设施逐步起步。

国家在启动管廊建设时，也有拉动基础设施投资、化解钢筋水泥等产能的考虑。

从我省实践看，管廊建设区域有效解决了“马路拉链”问题，基本消除街道架空线路，改善了城市景观，也为地下管线综合管理和后期维护提供了便利条件，管廊建设价值将随着时间推移进一步体现。

当前及今后一段时期，作为“百年工程”的城市综合管廊建设，既是我省提升新型城镇化发展质量的有力抓手，又是新时期满足人民群众美好生活需要的重要民生工程。

从中长期看，城市综合管廊建设有利于促进城市空间科学规划和集约利用，实现城市运行安全高效和规整有序。

但当前实践中，城市综合管廊建设的系统性强、涉及面广、投资体量大、造价成本高，实际建设运营面临诸多困境和约束，导致财政资金的预期效果不明显，亟待从实际出发，因地制宜，量力而行，适时调整政策施力方向，从而实现我省城市综合管廊建设的高质量和可持续发展。

一、当前我省城市综合管廊建设的总体状况
（一）管廊建设有关背景和进展
自2015年国务院办公厅印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号），2016年，中共中央国务院《关于进一步加强城市规
划建设管理工作若干意见》，要求“城市新区、各类园区、成片开发区域新建道路必须同步建设地下综合管廊”。

2016、2017年管廊建设具体任务均写入国务院政府工作报告。

我省印发了《关于贯彻国办发〔2015〕61号文件推进城市地下综合管廊建设的实施意见》（鲁政办发〔2015〕56号）（以下简称“实施意见”），实施意见明确，按照国家“十三五”规划建设8000公里以上的要求，力争到2020年底，我省建成标准地下综合管廊长度达到800公里以上。

2016年、2017年国务院在政府工作报告中要求全国共开工4000公里，任务由住建部分解下达我省。

截至2018年4月底，全省开工建设地下综合管廊510公里。

其中，2016年住建部下达开工任务180公里，当年我省实际开工建设249公里，形成廊体137
公里。

2017年，我省新增开工建设项目175公里。

截至2017年年底，全省累计形成廊体314公里。

（二）管廊建设主要推进方式
综合管廊建设的实践路径，遵循在范围上全面铺开、在任务上层层分解、在结果上刚性考核的模式，未充分考虑自下而上的多元化城市发展诉求。

从全省情况看，全省17地市都在实施综合管廊项目建设。

在具体任务分配上，按照“十三五”期间全省建成800公里以上的目标，实施意见要求济南和青岛两市分别建成60公里以上，淄博、烟台、潍坊、济宁、临沂五市分别建成40公里以上，枣庄、莱芜、菏泽等其他十市分别建成30公里以上。

从2016年起，将综合管廊建设纳入新型
城镇化工作考核，建立月调度通报制度，定期开展专项督查，对各市建设任务量进行分值化考核。

（三）管廊建设资金筹措情况
综合管廊建设公益性和基础性强，建造成本较高。

由于前期投资体量大，后期收益不明朗，社会资本投资意愿低，资金来源主要靠地方财政投入。

为鼓励和支持各市推进综合管廊建设，2016年和2017年省财政分别安排专项资金3亿元，用
于支持全省综合管廊建设。

但在建设任务分档分地区分解的格局下，省级资金分配只能均平施力，资金使用形成“撒芝麻盐”格局，难以发挥专项资金的规模集约效应。

二、当前我省城市综合管廊建设面临的主要困境
（一）政策法规的协同配套性不足
完备的法规体系是政策有效实施的制度保障。

当前，中央层面指导综合管廊建设的政策依据主要是《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号），虽然我省适时出台了贯彻实施意见，但由于城市综合管廊建设的系统性强、涉及面广、环节多，相关法律法规不完善，导致政策实施的方向性和原则性规定多，具体可操作的指导方案少，难以形成统一、规范的行动指引，使得政策实施的尺度难以把握，往往由各地自行摸索。

而且由于缺少国家层面的统一立法，在管廊建设手续办理、管线强制入廊、有偿付费使用等核心节点上，单靠政策鼓励和行政手段推进的强制力和约束力不足。

实践中，很多管廊项目受前期手续（尤其是土地手续）办理、征地拆迁、穿越铁路线、PPP合作谈判等影响，无法及时全面开工，甚至在施工手续不全的情况下，为完成建设任务，采取先建后补或边建边补的方式进行。

（二）社会资本参与率低
稳定的资金来源是城市综合管廊建设可持续发展的实践保障。

由于综合管廊建设前期投资大、回收周期长，收益率低，PPP模式、金融债券、商业贷款等社会化融资模式运用较少，已实施的综合管廊PPP项目主要是政府和国企、央企合作，
民营资本稀少。

而且依据现行物权法规定，地下综合管廊不单独占用土地，不能取得独立产权，难以作为实体资产进行独立融资，从而限制了综合管廊建设的社会融资渠道。

（三）管理体制条块分割
管理主体协同得力是综合管廊建设高质量发展的有力支撑。

从整体上看，城市综合管廊通过建设地下公共隧道，将惯于采用直埋方式林立于地上空间的各类管线集聚于地下管廊，需要电力、通信、广电、给水、排水、热力、燃气等各市政管线主体的全力协调与配合。

但实践中，由于管线主体多属于国有企业，实行垂直管理体制，在体制内有一套独立的成本核算、资金统筹、报批和审批流程体系，决定权多集中于省公司甚至总公司，市以下公司仅具有执行权，与地方形成条块治理格局，地方政府难以对其进行有效统筹，导致协调难和入廊难。

（四）建设布局跨地域区段分割导致综合效益发挥难
规模化和网格化是城市综合管廊“百年工程”效应发挥的根本保证。

当前，在硬性任务配额和指标考核下，我省各地地下综合管廊的建设，主要采取对新城区、新道路、经济园区的增量推进模式，受管线网络复杂、施工成本、施工周期和难度等因素制约，老城区等存量区域破题难度大。

总体来看，由于道路建设和改造难以集中于一片区域进行，管廊项目多以单体形式存在，难以发挥城市管廊应有的系统功能和综合效益。

三、意见建议
（一）收缩战线集约施力，尊重城市发展多元性
坚持立足实际，实事求是，尽力而为，量力而行，尊重各地城市发展的不同阶段性和差异性，收缩战线，集中施力。

通过建立健全政策激励引导机制，鼓励各地根据自身发展的实际诉求和经济实力，主动进行城市综合管廊建设。

（二）深入总结实践经验，提升政策实施有效性
在目标定位上，应立足当前，着眼长远，明确城市综合管廊“百年大计”的工程定位，按照资源集约、技术先进、标准规范、安全实用、持续运行的要求，为当
代居民及子孙后代建成一系列质量好、功能强、效益佳的城市地下公共服务百年工程。

（三）强化财政引导，拓宽融资渠道
在解决“钱从哪里来、钱该怎么花”的问题上，应按照“收缩战线、集约施力”的实施路径，强化财政引导，以集中财力重点支持为导向，与财政中长期规划相衔接，将省级财政资金的支持范围由“撒芝麻盐”式的面状均平受益，转向对高质量、网格化点线的集中重点支持，在资金支持方式上由事前补助改为事后奖励，在分配标准上由各地根据其地下综合管廊建成运营的整体格局和综合效应，进行竞争性分配。

在强化财政引导的同时，积极拓宽融资渠道，通过特许经营、购买服务、股权合作和投资补贴、贷款贴息等形式，吸引社会资本组建项目公司或联合体参与管廊建设。

进一步发挥开发性金融作用，鼓励金融机构加大信贷力度，支持地下综合管廊企业发行企业债券和项目收益票据。