城镇化建设资金—地下综合管廊、海绵城市建设政策绩效评价报告

长期以来，城市建设一直以来被社会诟病的突出问题就是重地上轻地下，近年来，国家全面推动地下综合管廊建设，地下市政设施逐步起步。国家在启动管廊建设时，也有拉动基础设施投资、化解钢筋水泥等产能的考虑。从我省实践看，管廊建设区域有效解决了“马路拉链”问题，基本消除街道架空线路，改善了城市景观，也为地下管线综合管理和后期维护提供了便利条件，管廊建设价值将随着时间推移进一步体现。当前及今后一段时期，作为“百年工程”的城市综合管廊建设，既是我省提升新型城镇化发展质量的有力抓手，又是新时期满足人民群众美好生活需要的重要民生工程。从中长期看，城市综合管廊建设有利于促进城市空间科学规划和集约利用，实现城市运行安全高效和规整有序。但当前实践中，城市综合管廊建设的系统性强、涉及面广、投资体量大、造价成本高，实际建设运营面临诸多困境和约束，导致财政资金的预期效果不明显，亟待从实际出发，因地制宜，量力而行，适时调整政策施力方向，从而实现我省城市综合管廊建设的高质量和可持续发展。

一、当前我省城市综合管廊建设的总体状况

（一）管廊建设有关背景和进展

自2015年国务院办公厅印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号），2016年，中共中央国务院《关于进一步加强城市规

划建设管理工作若干意见》，要求“城市新区、各类园区、成片开发区域新建道路必须同步建设地下综合管廊”。2016、2017年管廊建设具体任务均写入国务院政府工作报告。我省印发了《关于贯彻国办发〔2015〕61号文件推进城市地下综合管廊建设的实施意见》（鲁政办发〔2015〕56号）（以下简称“实施意见”），实施意见明确，按照国家“十三五”规划建设8000公里以上的要求，力争到2020年底，我省建成标准地下综合管廊长度达到800公里以上。2016年、2017年国务院在政府工作报告中要求全国共开工4000公里，任务由住建部分解下达我省。截至2018年4月底，全省开工建设地下综合管廊510公里。其中，2016年住建部下达开工任务180公里，当年我省实际开工建设249公里，形成廊体137

公里。2017年，我省新增开工建设项目175公里。截至2017年年底，全省累计形成廊体314公里。

（二）管廊建设主要推进方式

综合管廊建设的实践路径，遵循在范围上全面铺开、在任务上层层分解、在结果上刚性考核的模式，未充分考虑自下而上的多元化城市发展诉求。从全省情况看，全省17地市都在实施综合管廊项目建设。在具体任务分配上，按照“十三五”期间全省建成800公里以上的目标，实施意见要求济南和青岛两市分别建成60公里以上，淄博、烟台、潍坊、济宁、临沂五市分别建成40公里以上，枣庄、莱芜、菏泽等其他十市分别建成30公里以上。从2016年起，将综合管廊建设纳入新型

城镇化工作考核，建立月调度通报制度，定期开展专项督查，对各市建设任务量进行分值化考核。

（三）管廊建设资金筹措情况

综合管廊建设公益性和基础性强，建造成本较高。由于前期投资体量大，后期收益不明朗，社会资本投资意愿低，资金来源主要靠地方财政投入。为鼓励和支持各市推进综合管廊建设，2016年和2017年省财政分别安排专项资金3亿元，用

于支持全省综合管廊建设。但在建设任务分档分地区分解的格局下，省级资金分配只能均平施力，资金使用形成“撒芝麻盐”格局，难以发挥专项资金的规模集约效应。

二、当前我省城市综合管廊建设面临的主要困境

（一）政策法规的协同配套性不足

完备的法规体系是政策有效实施的制度保障。当前，中央层面指导综合管廊建设的政策依据主要是《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号），虽然我省适时出台了贯彻实施意见，但由于城市综合管廊建设的系统性强、涉及面广、环节多，相关法律法规不完善，导致政策实施的方向性和原则性规定多，具体可操作的指导方案少，难以形成统一、规范的行动指引，使得政策实施的尺度难以把握，往往由各地自行摸索。而且由于缺少国家层面的统一立法，在管廊建设手续办理、管线强制入廊、有偿付费使用等核心节点上，单靠政策鼓励和行政手段推进的强制力和约束力不足。实践中，很多管廊项目受前期手续（尤其是土地手续）办理、征地拆迁、穿越铁路线、PPP合作谈判等影响，无法及时全面开工，甚至在施工手续不全的情况下，为完成建设任务，采取先建后补或边建边补的方式进行。

（二）社会资本参与率低

稳定的资金来源是城市综合管廊建设可持续发展的实践保障。由于综合管廊建设前期投资大、回收周期长，收益率低，PPP模式、金融债券、商业贷款等社会化融资模式运用较少，已实施的综合管廊PPP项目主要是政府和国企、央企合作，

民营资本稀少。而且依据现行物权法规定，地下综合管廊不单独占用土地，不能取得独立产权，难以作为实体资产进行独立融资，从而限制了综合管廊建设的社会融资渠道。

（三）管理体制条块分割

管理主体协同得力是综合管廊建设高质量发展的有力支撑。从整体上看，城市综合管廊通过建设地下公共隧道，将惯于采用直埋方式林立于地上空间的各类管线集聚于地下管廊，需要电力、通信、广电、给水、排水、热力、燃气等各市政管线主体的全力协调与配合。但实践中，由于管线主体多属于国有企业，实行垂直管理体制，在体制内有一套独立的成本核算、资金统筹、报批和审批流程体系，决定权多集中于省公司甚至总公司，市以下公司仅具有执行权，与地方形成条块治理格局，地方政府难以对其进行有效统筹，导致协调难和入廊难。

（四）建设布局跨地域区段分割导致综合效益发挥难

规模化和网格化是城市综合管廊“百年工程”效应发挥的根本保证。当前，在硬性任务配额和指标考核下，我省各地地下综合管廊的建设，主要采取对新城区、新道路、经济园区的增量推进模式，受管线网络复杂、施工成本、施工周期和难度等因素制约，老城区等存量区域破题难度大。总体来看，由于道路建设和改造难以集中于一片区域进行，管廊项目多以单体形式存在，难以发挥城市管廊应有的系统功能和综合效益。

三、意见建议

（一）收缩战线集约施力，尊重城市发展多元性

坚持立足实际，实事求是，尽力而为，量力而行，尊重各地城市发展的不同阶段性和差异性，收缩战线，集中施力。通过建立健全政策激励引导机制，鼓励各地根据自身发展的实际诉求和经济实力，主动进行城市综合管廊建设。

（二）深入总结实践经验，提升政策实施有效性

在目标定位上，应立足当前，着眼长远，明确城市综合管廊“百年大计”的工程定位，按照资源集约、技术先进、标准规范、安全实用、持续运行的要求，为当