论西方发达国家政府管理模式的转型 ——政府形态史的分析.

论西方发达国家政府管理模式的转型——政府形态史的分析论西方发达国家政府管理模式的转型——政府形态史的分析【作者】张丽曼【作者简介】张丽曼中国人民大学马克思主义学院，北京，100872 【内容提要】西方发达国家的政府管理模式的转型是紧紧围绕着资本主义经济发展需要展开的。

从15 世纪资本主义原始积累至今天的400多年时间里，西方发达国家大体上已经转变了6次政府管理模式，走过了若干个干预——放任——干预——放任的轮回。

政府管理模式的转型将成为政府形态不断演进的主要内容。

【关键词】政府管理模式/干预/放任/转型政府行为是人类有组织有目的地改造自然同时改造人类本身的自觉行为，这必然伴随人类社会的变迁而不断地变化自己的职能、组织机构、行为规则以及行为方式，以适应变化了的社会环境，从而形成不同的政府管理体制的类型或者“模式”。

在这里我们所要考察的是西方发达国家的政府管理模式转型的一般状况。

西方发达国家的现代政府管理模式，是在近代资产阶级民族国家产生以后，伴随资本主义生产方式的成熟和发展，经过多次转型而逐步完备起来的。

从政府形态史的角度来考察，西方发达国家政府管理模式的转型，基本上有以下三种情况：（一）当国体发生根本性变革，同时政体随之发生转变的时候，政府管理模式的发生转型；（二）在国体与政体基本稳定的情况下，政府管理模式的转型；（三）国体基本稳定，政体发生变革，政府管理模式随之转型。

如果从以上三个方面考察西方发达国家的政府实践活动，以15世纪专制王权时期资本主义原始积累为起点至今，可以把西方发达国家政府形态史分为五个阶段，发生过六次政府管理模式的转型。

第一个阶段，从西欧封建社会晚期到资产阶级革命完成之前，即约从15世纪初到18世纪末，大约经历了300多年。

这一阶段，在经济上，是资本主义进行原始积累，在这一时期，资本主义生产关系逐渐形成，同时整个西欧开始由农业社会向工业社会转型。

在政治上，这一时期，西欧资产阶级民族国家逐渐形成，西欧国家的国体在封建阶级和资产阶级的反复较量中逐渐发生根本性的转变。

这一时期，对资本主义原始积累起到保护作用的，并非是资产阶级的代议制政府，而是由封建君主制逐步向资产阶级君主制转变的专制政府。

当时的封建君主为着同罗马教皇和地方贵族势力争夺权力，不得不同新兴资产阶级结成同盟，对付他们共同的敌人——贵族割据势力和宗教势力。

所以当时的专制主义国家表现出双重阶级属性，带有明显的转型社会的过渡性质。

从国体上看，这些政府基本上是封建主阶级掌权，但它并不是纯粹的封建主阶级的专政，因为它不仅代表着封建阶级的利益，而且开始转向代表新兴市民阶级的利益。

在政体上，基本上采取了专制主义的方式。

君主们通过同地方贵族割据势力和教会势力的激烈争夺，逐渐集立法、行政、司法、宗教等诸权力于一身，形成高度集权的专制主义政府管理模式。

在政府同社会的关系上，由于当时的专制主义政府基本上实行高度集权和积极干预的政策，对社会活动采取的是强制干预的行为模式，造成了一种政治国家与市民社会相重叠的状况。

从国家全面干预社会政治经济和精神生活这一点来说，这一时期的政府实际上就是人们常说的“小社会大政府”式的政府管理模式。

这种政府管理模式主要表现在经济职能方面。

这一时期的专制政府基本上都积极推行重商主义经济政策。

重商主义反映了15—17世纪西欧社会由封建社会向资本主义社会转型时期，专制王权与早期商业资本相结合，共同推进资本主义原始积累的利益关系。

这一时期政府行为的特点是推行原始的国家干预主义，早期重商主义，不仅限制私人经济活动范围，而且以国家垄断的方式直接控制私人经济活动，不仅采取行政手段和立法手段对经济活动进行干预，而且采取政治手段、外交手段乃至大规模的暴力和军事手段达到扩大政府财政收入的目的。

晚期重商主义使原始的国家干预主义达到最高峰，使专制极权和国家垄断相结合，完成了双重的历史使命，一方面促使资本主义原始积累迅速发展，一方面使封建制度加速崩溃。

正如马克思分析的：“中央集权的国家政权连同其遍布各地的机关，即常备军、警察、官厅、僧侣和法院——这些机关是按照系统的和等级分工原则建立——起源于君主专制时代，当时它充当了新兴资产阶级社会反对封建制度的有力武器。

”〔1 〕正是这种高度集权和积极干预的政府管理模式为资本主义的原始积累开辟了道路，创造了前提条件，为新兴资产阶级成长提供了政治保障。

第二个阶段，从资产阶级革命发生到工业革命完成，即从18世纪末到19世纪70年代，大约经历了90多年的时间。

这一时期，在经济上，是自由资本主义，在这一阶段，资本主义生产关系战胜了封建生产关系，大大解放了生产力，推动了第一次产业革命，并将这一现代化成果推向全世界。

在这一时期，西欧发达国家先后完成了资产阶级革命，所以在国体上发生了根本性的变化，昔日封建主阶级的专政已经被资产阶级专政所取代，资产阶级由被压迫阶级转变为社会的统治阶级，资产阶级政客最终从政府中排挤掉了新老贵族所占据的优势地位，成为独掌国家政权的阶级。

随着国体的这一深刻变化，西方国家的政体也发生了重大的变化。

专制主义的职能不分的“大政府”开始向职能分化，分权制衡的代议制政府转变，高度极权的专制君主制度被以分权制衡为原则的议会民主制所代替。

资产阶级的代议制政府一经形成，就迅速地向资产阶级集权政治方面转化，由于这一时期阶级矛盾极其尖锐，使资产阶级不得不加强国家机器的专政职能。

资产阶级革命初期，以阶级分权的方式造成的所谓“狭义政府”，即行政组织，因为独立地履行资产阶级所赋予的社会政治经济管理职能，由不完备逐渐趋向完备，而逐渐完备起来的行政权力，立即同议会权力相脱离，追求自己独立的经济利益，开始自己独立的发展过程。

资产阶级政府行政组织独立化的趋势具有深刻的经济背景。

这一时期，工商业资本迅速成长起来，但往日高度集权的国家强干预型的政府管理模式并不能马上退出历史舞台。

亚当·斯密的自由放任主义学说虽然在当时的工业强国英国受到欢迎，被英国政府作为主导性经济政策，但是法、美、德等后起的资本主义工业国，当时正处于资产阶级产业革命完成的前夕，尚不具备同英国工业品竞争的实力。

为着保护民族工业的发展，这些国家基本上采取的是保护主义的经济政策。

所以，从政府管理模式上看，这一时期的资产阶级政府非但没有减弱中央集权，而且逐渐加强中央集权，由松散软弱的政府向坚强有力的政府转变。

而政府管理职能的加强同时必然促进政府权力的扩大和膨胀。

以法国为例，在19世纪中叶，出现了行政权力不断强化的趋势。

启蒙思想家曾经标榜的“人民主权”、“议会至上”等政治原则，随着资产阶级夺取国家政权而被抛弃。

资产阶级革命形成的中央集权制的国家政权，为了扩大它的镇压职能，不断加强军事和官僚机构。

1848年以后，在路易·波拿巴统治时期，国家机器已经拥有庞大的官僚机构和军事机构。

它的魔爪伸向全国的各个地区。

这个复杂而巧妙的国家机器成为“俨如密网一般缠住法国社会全身并阻塞其一切毛孔的可怕的寄生机体。

”〔2〕在法国，行政权力支配着由50万人组成的官吏大军，经常和绝对地控制着大量的利益和生存，“管理、控制、指挥、监视和监护着市民社会——从它那些最重大的生活表现起，直到最微小的生活表现止，从它的最后一般的生存形式起，直到个人的生活止。

”〔3 〕行政权力不仅游离于议会权力，而且成为与议政权力相匹敌的不可克制的权力。

行政权力成了国家政权的核心部分，并且是维持议会制度的必不可少的支柱。

议会则逐渐成为行政权力的附属品。

第三个阶段，从19世纪70年代到20世纪初的第一次世界大战之前，约40年左右。

这一时期，西方发达国家先后完成了两次工业革命，实现了自由资本向垄断资本的过渡。

特别是19世纪最后10年，资本主义积累的方式由前期的自由竞争转变为资本积聚和资本集中，资本主义生产日益集中到少数垄断的大企业手中，随着股份公司的发展，资本主义市场经济开始向现代市场经济转变。

社会生产力的新发展，促使资本主义社会经济结构发生新的变化，自由资本主义开始向垄断资本主义转变，向帝国主义过渡。

在19世纪最后30年的前20年，资产阶级专政的国家性质（国体）和代议制政府的基本框架（政体）都没有变，但是随着资本主义社会经济结构的转变，资产阶级政府管理模式却发生了重大的变化。

首先，由于资本主义工业化在整个欧洲、北美以至全世界的胜利，使资产阶级牢固地占领了广阔的世界市场。

资产阶级从对殖民地国家的掠夺中获得了超额利润，可以用来收买工人贵族，培植国际工人运动中的机会主义思潮，使得国际共产主义运动以巴黎公社革命失败为标志，暂时转入低潮。

资本积聚所造成的卡特尔、辛迪加、托拉斯等垄断组织，使资产阶级迎来了短暂的“黄金时代”，即马克思恩格斯所指出的“资本主义和平发展时期”。

在这一时期，西方国家的经济实力对比发生了新的变化，美、法、德等主要资本主义国家开始超过老牌工业国家——英国，具备了与之相抗衡的经济实力。

所以，只有在这一时期，后起的资本主义政府才有条件改变高度干预的经济政策，纷纷将自由放任主义作为主导性的经济政策，对社会经济生活实行所谓的“不干预主义”，形成自由主义经济学家们所标榜的所谓的“最弱意义上的政府”，实行人们常说的“小政府大社会”的政府管理模式。

从表面上看，这一阶段资产阶级政府似乎是由过去积极干预的管事较多的“大政府”转变为“管事最少”的“最弱意义上”的“夜警”式的“小政府”，但实际上它并不是“清静无为”的。

资产阶级政府在经济上的放权同政治上的集权（主要表现为行政权力的独立化过程）是同时进行相辅相承的。

资产阶级根据自己的需要为政府划定活动范围，政府权力的大小完全是由作为统治阶级的资产阶级的利益决定的。

资产阶级政府在这一时期资本主义经济活动采取自由放任政策所索取的代价，即资产阶级经济学家们经常谈论的资本家需要为政府的自由放任政策所支付的交易成本，就是作为经济活动的“私域”与作为政治活动的“公域”的相对分离。

“私域”的经济权力交给了资本家，成了由他们主宰的一统天下，而“公域”政治权力则划归了资产阶级的政客集团，成为他们盘踞的进行尔虞我诈争权夺利活动的地盘。

资产阶级必须把政治活动领域交给政客集团，任他们在政治领域中纵横驰骋，进行政党分赃，否则资产阶级的经济活动就不得安宁了。

在资产阶级政府中，分配政府要职，攫取部长、次长、总督等行政肥缺的权力交易使资产阶级政客们忙得象热锅上的蚂蚁，议会则变成了资产阶级政客的“清谈馆”和政治交易所。

这种私域和公域的明确划分实际上反映了资产阶级经济政治两大不同利益集团之间的社会分工。

这种分工只能更加有利于资本的增长。

但这段时间并不长，只有20年左右的光景。

在19世纪的最后10年和20世纪的最初10年，即在上世纪与本世纪之交，西欧发达国家基本上完成了由自由资本主义向垄断资本主义的转变，资本主义周期性经济危机也频繁发生，造成工人阶级的绝对贫困和社会矛盾的进一步激化。