变迁中的公共服务供给方式与权力结构
公共服务体制演化过程中的政府角色变迁
公共服务体制演化过程中的政府角色变迁作者：李天健来源：《商业文化》2011年第03期摘要:任何一个现代政府的存在，首要的就是解决其自身在经济、社会中的角色定位问题。
在我国的公共服务供给体制演化过程中，政府在公共服务供给方面经历了一条从“单位、‘集体’为主”到一度“角色缺位”到逐步“角色回归”的过程。
本论文从我国公共服务体制演化过程中，总结出政府在不同时期所扮演的角色，为新阶段政府在公共服务领域的角色定位提供一定的参考。
关键词:公共服务体制；演化；政府角色中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）03-0024-01世界银行发布的《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》中提出：“没有一个有效的政府，无论是经济还是社会的可持续发展都是不可能的，而有效的政府的前提必然是政府清楚自己应该干什么和不应该干什么，自己的角色到底是什么？”[1]本文认为：“政府角色是政府在履行其职能过程中所体现出来的身份、地位和行为模式。
它与政府的性质、权力、价值、职能、任务等紧密相关，涉及政府的权力界限、功能范围、行为方式等诸多方面。
”[2]任何一个现代政府的存在，首要的就是解决其自身在经济、社会中的角色定位问题。
一、全能性角色计划经济时期，我国城市以单位为载体，农村以人民公社为载体，形成了与计划经济体制相适应的高度集中统一的公共服务供给制度，在城市，由与劳动者相关的“单位”来提供教育、医疗、住房、社会保障等公共服务。
在农村，则由劳动着隶属的“集体”来提供基本的公共服务。
由于当时的人们普遍以“单位人”、“集体人”的形式存在，单位、集体不倒闭，劳动者不失业，这种公共服务的供给模式可以维持终身。
这套制度在经济发展水平较低的历史时期，虽然保障水平较低，但是，基本上满足了广大人民群众对公共服务的需求。
可以看出，这种公共服务供给模式是计划经济体制下“全能型政府”的必然产物。
在这种体制下，政府是公共服务的唯一主体，不仅负责公共服务制度的设计，同时包揽公共物品的生产与供给，其显著弊端是政府在公共服务供给中既是生产者又是监管者，高度垄断导致公共服务供给缺乏竞争机制，公共服务效率与水平低下。
公共服务供给与行政机构职能转变
公共服务供给与行政机构职能转变摘要:本文通过对公共服务供给与主体职能之间关系的阐述,解析了我国公共服务供给模式中行政机构的角色定位,进而引出了我国行政机构在公共服务供给职能上既是承担者又是监督者,如何提高公共服务供给质量,加快行政机构的职能转变,提高公共服务效率是当务之急。
关键词:公共服务供给行政机构职能公共服务改革1 公共服务与公共服务供给1.1 公共服务学者们对于公共服务常常居于不同的角度去理解。
如:无形和有形的角度;提供者和被提供者的角度;从行政职能的角度等等,众说纷纭。
不过,公共服务的概念最初源于人们对于公共物品的理解。
时至今日,学者们广泛认同的是上个世纪五十年代经济学家萨缪尔森对于公共产品的概念的阐述。
1954年他在他的《公共支出纯理论》一文中提到:“每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少”[1]。
在文章中萨缪尔森将公共物品与私人物品这两个概念明确区分开来。
首先,公共物品具有两个基本属性:非排他性和非竞争性,消费的非竞争性与受益的非排他性。
消费的非竞争性是指经济主体间的消费行为相互不影响对方,某一公共物品的提供,不会因消费文体的增加,而增加了消费成本。
据此,繁衍出众多关于公共服务概念的定义,更加精准,并具有时代意义。
本文对公共服务的理解更倾向于广义上公共服务的概念,即公共服务包括公共产品,同时还包括其他内容,如行政机构行使社会管理、市场监管和经济调节的职能。
1.2 公共服务供给在公共服务领域,提供公共服务属于行政机构的职能范围,但行政机构并非是提供公共产品的唯一主体。
某些公共服务,也就是被称为纯公共产品的公共服务,必须由行政机构提供,但有些公共服务,由其本身的市场特质决定,由市场参与管理。
多主体提供公共服务的方式取代了仅由行政机构单一主体提供的方式。
由奥斯特罗姆提出多中心治理理论[2],正符合这一情况,多中心治理理论打破了产品供给的单一集权格局,形成了多元主体相互竞争的局面,这就构建了由公共部门、私营部门与第三部门所组成的多中心供给模式,改善了由行政机构这一单一供给主体提供公共产品导致的不足。
新时代下的政府职能转变与公共服务体系构建
新时代下的政府职能转变与公共服务体系构建在新时代下，政府职能转变与公共服务体系构建成为了重中之重。
随着人们生活水平的提高和社会进步的不断推进，人们对政府的期待也越来越高。
政府必须承担更多的责任，同时也需要改变过去单一、僵化的职能和管理方式，以更有效率、更适应社会需求的方式来构建公共服务体系，满足人民群众的需要。
政府职能的转变，一是由单一职能向服务型和治理型转变。
政府的职能从过去的“权力运行者”，逐渐转变为服务、管理和监督者，更多地扮演着组织者和引导者的角色，不断适应市场经济体制的发展，为全社会提供公共服务。
二是由对内职能向对外职能转变。
政府的职能从过去的对内治理向对外沟通、协商和合作转移，更多地关注国际关系、国际事务、国际战略等方面，为国家改革开放进程注入新的动力。
公共服务体系构建是政府职能转变的重要方面。
公共服务体系是政府为民众提供基本公共服务的体系，涉及民生的各个领域。
针对当前的问题，公共服务体系建设的任务是保障全民基本权利和满足全社会发展需求，提升公共服务质量和效率。
这可以从以下几个方面来阐述：首先，政府需要改善医疗卫生体系。
在新时代下，人民对于医疗卫生的期望更高，要求医疗服务更加有效、更加便捷和更加经济。
因此，政府应推行“医疗+健康”，探索“智慧医疗”、“互联网+医疗”等新模式，以提升人民群众的医疗卫生服务。
其次，政府应建设更加完善的教育体系。
教育是提高国民素质的重要途径，也是国家发展的基石。
政府应在教育改革、课程体系和教师队伍建设等方面发挥更大影响力，让教育真正融入社会、为社会服务，为国家培养更多的人才。
再次，政府应推动环保产业的发展。
随着环境污染日益严重，这已成为公共需求的一个重要领域。
政府应建立环保人才培养体系，推动环保技术的应用，发展环境友好型产业，以切实保护社会和环境。
最后，政府应推进社会福利体系建设。
这是一个最为基本的公共服务体系，目的是保障社会需要者的基本权益，在新时代下需要针对不同特殊群体建立针对性的社会福利服务，不断提高效率和覆盖面，使政策更接地气、更贴近实际。
创新公共服务供给制度加快政府职能转变
２００８年第７期ＨＯＮＧＧＵＡＮＪＩＮＧＪＩＧＵＡＮＬＩ《宏观经济管理》○黄云鹏创新公共服务供给制度加快政府职能转变党的十六大明确了在市场经济条件下政府应主要履行四种职能：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。
公共服务供给的水平和质量直接关系到国民的基本素质、生活质量和发展机会，影响着一国经济和社会的健康发展，对落实“以人为本”的科学发展观和构建和谐社会，具有重要的意义。
公共服务是当前政府履行职能的薄弱环节，但强调政府的公共服务职能，并不意味着要回到计划经济时期政府包办的旧模式。
转变政府职能，既要求政府应从过多地直接干预经济，转向更加注重履行公共服务职能，又要求政府在履行公共服务职能时的方式转变，改变单纯依靠政府直接组织生产的传统模式，综合运用各种政策工具，发挥政府和市场的合力，改善公共服务的供给。
我国公共服务供给存在着数量和质量的双重不足公共服务是一个十分宽泛的概念。
广义地理解，可将政府提供的一切产品或服务称为公共服务；狭义地理解，公共服务是指建立在一定社会共识基础上，全体公民不论种族、收入和地位差异，都应公平、普遍地享有的服务。
在我国，传统公共服务的提供主体主要是各级各类事业单位，包括教育、医疗卫生等。
改革开放３０年来，我国经济快速增长，取得了举世瞩目的经济成就，但同时也出现了单纯把ＧＤＰ增长作为发展的核心，客观上对履行公共服务等职能重视不够，导致经济与社会发展“一条腿长、一条腿短”的现象。
（一）公共服务供给总体水平偏低且严重非均等化当前，我国公共服务供给的总体水平偏低，落后于居民日益增长的需求，主要表现为公共服务投入的增长速度落后于总体财政收入增长速度，公共服务发展速度落后于整体经济增长速度。
我国公共服务在总量供给不足的同时，在分配上还存在着较为严重的不公平性，导致了低收入群体在公共服务方面的结构性短缺。
这主要体现在以下几个方面：一是公共服务的付费承担者明显从政府向个人转移。
公共服务越来越像私人品，消费由个人支付能力决定，一定程度地丧失了公共性。
我国政府在转型过程中的公共服务供给研究
我国政府在转型过程中的公共服务供给研究摘要：当前随着人民生活水平提高，公众对公共服务的需求不断增长。
我国在建成服务型政府的目标下，不断深化行政改革，增强公众服务的供给能力。
着重分析政府在转型过程中公共服务供给所出现的问题，并从内部体制改革、民营化改革和监管体系的完善三个大方面探索政府有效提供公共服务的路径。
关键词：政府；公共服务；供给；问题；路径中图分类号：d035 文献标志码：a 文章编号：1002-2589（2013）13-0054-032012年，胡锦涛在中共第十八次全国代表大会上的报告中，提出了未来全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标，目标中强调要全面提高人民生活水平，总体实现基本公共服务均等化。
全面提高政府公共服务的供给水平，对我国构建服务型政府、建设和谐社会具有重大意义。
一、政府是公共服务供给的天然主导者公共服务是以服务形式存在的公共物品，而服务本身也可作为一种产品或是无形的物品存在，学界通常不对公共物品和公共服务进行过多的区分，笔者在本文中所提到的公共服务，主要是指与公众生活息息相关的、具有普遍性和公益性的社会服务，如公共医疗事业、公共教育事业，及一些积极推进市场化改革或公私合作的城市公共交通业、民航业等。
在公共服务的供给主体中，政府是天然的主导者。
这主要表现在两个方面，第一，市场机制本身存在着某些缺陷和外部条件的制约，市场失灵的现象时有发生，这就需要政府对市场顾及不到的方面进行有效的弥补和协调。
对此，米歇尔·弗里德曼说过，“公共服务是指给公众提供具有如下特征的任何一种服务：在这些服务中存在着潜在的、严重的市场失灵，这说明了政府干预的合理性”。
第二，20世纪70年代末以来，西方国家逐步兴起新公共管理运动，政府的角色由代表个人利益转向代表大家共同愿景的共同利益。
新公共管理强调将公众作为“顾客”，由政府以企业的角色为“顾客”提供公共服务，并且所提供的公共服务能够满足“顾客”的需求，这就要求政府通过对话等多种形式的沟通、交流来了解公民的需求。
论文范文：地方政府公共服务供给机制改革研究——基于公共治理的视角
论文范文：地方政府公共服务供给机制改革研究——基于公共治理的视角1绪论1.1引言公共服务是一类特殊的公共物品，长期以来公共服务项目一般都是由政府全权负责供给和管理。
计划经济时代政府提供公共服务的独大能力得到了证明，但随着我国经济的快速发展，单独由政府提供公共服务出现了许多问题和危机，如公共服务供给低效、公共服务质量低、公共服务财政危机严重及发展进程缓慢等。
伴随着全球化和市场化的进程，西方各国从20世纪70年代开始相继打破传统的公共服务垄断供给，公共服务市场化、社会化的理念开始得到有效的运用，各种国际资本和民间资本通过市场化机制进入到公共服务领域。
在这种时代背景的强力推动下，我国对打破政府公共服务垄断、要求多元参与的呼声也日益高涨，竞争机制也逐步被引入到公共服务供给领域中来。
但是应当看到，中国经济社会正处于快速转型时期，市场机制不健全、政府职能不完善、社会服务滞后等问题比较突出，尤其是政府在公共服务供给的过程中越发暴露出公共服务能力不足的问题，人们迫切希望有相应的理论能对这些问题做出解答。
为了解决这些问题，我国的公共服务相关领域幵始进行了各种改革和调整。
进入本世纪后，政府重新审视自身在公共服务领域建设中的责任，重新认识自己在公共服务中的位置和责任，在公共服务供给的过程中进一步认识到了公共服务供给机制改革的重要性，并采取措施，着力加强公共服务领域各项建设，特别是近年来，中央政府和地方政府都不断转变政府职能，在教育文化、养老保障和医疗服务等基本公共服务领域，明确中央政府和地方政府的责任界限，较好地推动了新一轮公共服务供给方面的机制改革。
1.2研究意义1.2.1概念界定概念是我们分析论证问题的逻辑起点，公共管理理论从西方引入我国后，在很长一段时间，对各种概念使用，基本是沿用西方概念，随着研究的深入，特别是随着公共管理在国内的发展，我们又提出了许多符合我国国情的新的概念，为了更好地分析公共服务供给机制问题，本文对相关概念进行了界定，以更好地深入探讨我国公共服务供给机制的历史、现实问题，更好地聚焦供给机制改革。
新时期我国公共服务供给方式改革研究
新时期我国公共服务供给方式改革研究近年来，我国公共服务领域存在诸多问题，如服务质量不高、服务效率低下、资源配置不合理等。
为了有效解决这些问题，我国不断加强改革创新，推进公共服务供给方式改革，积极探索与引进国际先进经验，加强政府与市场、政府与社会的有效联动，以实现优化公共服务供给，提高服务质量和效率的目标。
一、加速政府职能转变过去的公共服务供给方式以政府主导为主，导致政府职能过多，服务缺乏效率和灵活性，而市场和社会的力量尚未充分发挥。
因此，加速政府职能转变，通过提高政府效能、减少政府干预等方式，让市场和社会力量更好地发挥作用，成为公共服务供给改革的重要方向。
加速政府职能转变，需要从多个方面入手。
首先，我国政府在服务提供方面需要更加注重客户需求，聚焦客户优化产品结构、提高服务质量，尽可能地满足公众的需求与期望。
其次，政府在政策制定方面要更加注重市场机制，充分尊重市场规则，让市场自主调节，促进公共服务产业的健康发展。
最后，通过政府和社会资本共同投资，充分发挥社会力量在公共服务供给方面的作用，创造共赢效应。
二、推进数字化公共服务供给随着数字技术的发展和应用，数字化公共服务供给模式逐渐成为公共服务的主流方式。
在数字化公共服务供给过程中，信息化、智能化、高效化成为新的标准。
此外，我国也在数字化公共服务供给方面积极探索，运用大数据、互联网+、云计算等技术手段，打造便民服务平台、智慧城市等数字化服务模式，实现了公共服务资源共享，优化了服务效率、降低了服务成本。
而在这个过程中，政府需积极推动公共服务信息化、数字化、智能化的应用，不断拓展数字化公共服务的广度和深度。
三、推进中心城市延伸公共服务供给目前，我国公共服务资源主要集中在中心城市，而边远地区公共服务资源不足，供需矛盾日益突显。
为缓解这种矛盾，我国政府积极推进中心城市延伸公共服务供给，弥补公共服务短板，促进公共服务均等化。
在推进中心城市延伸公共服务供给方面，我国采取了多种措施。
中国公共服务供给机制历史演变
中国公共服务供给机制历史演变中国的公共服务供给机制的历史演变可以追溯到古代。
在古代，中国的公共服务主要由政府提供，这包括教育、医疗、安全等。
然而，随着时间的推移，公共服务供给机制发生了很大的变化。
在中国的封建社会中，国家的公共服务供给机制主要是由君主政府提供的。
例如，在古代中国，皇帝和地方官员负责教育系统的建设和管理，以确保人民接受基本的教育。
医疗服务也是由政府管理的，例如通过设立宫廷医院或官办药店等方式提供。
然而，随着中国社会的发展，公共服务供给机制逐渐发生了变化。
在清朝时期，私人教育开始兴起，人们可以选择向民间学堂或私人教师学习。
同时，一些私人医院也开始涌现，提供医疗服务。
到了20世纪初，中国发生了翻天覆地的变化。
辛亥革命后，中国开始走上了现代化的道路。
公共服务供给机制也发生了巨大的变化。
1912年，中华民国成立，民主政治的理念开始在中国得到推广。
政府开始制定法律和政策来保障社会公共服务的供给。
随着社会主义的胜利，新中国成立后，公共服务供给机制进一步发展。
政府开始全面负责教育、医疗、社会福利等公共服务的供给。
例如，中共中央成立了教育、卫生和社会福利等专门部门，为全国各地提供教育、医疗等公共服务。
此外，中国还实行了涵盖全国范围的免费义务教育和医疗保障制度，以确保人民享有基本的公共服务。
开放以后，公共服务供给机制再次发生了变化。
1980年代以后，中国开始实行市场经济体制，政府逐渐减少对公共服务的直接供给，而引导和监管市场的运作。
许多公共服务的供给逐渐由政府与社会力量共同承担，特别是教育和医疗等领域。
政府继续制定政策和法规，确保公共服务供给的公平性和质量。
到了21世纪，中国进一步完善了公共服务供给机制。
政府开始加大对教育、医疗、社会福利等公共服务的投入，提高人民群众的获得感和幸福感。
政府在教育领域推行了“两免一补”政策，即免除学费、住宿费，提供补贴。
医疗领域也推行了农村合作医疗、城镇居民基本医保等制度，提供全方位的医疗保障。
中国公共服务供给主体多元发展研究
中国公共服务供给主体多元发展研究中国公共服务供给主体多元发展研究公共服务是现代国家的基本功能之一，是国家机关、社会组织以及市场机制共同提供给公众的各种服务。
公共服务供给主体多元发展是指在提供公共服务的过程中，涉及的主体多样化、多元化的发展模式。
随着经济社会的发展和变革，中国公共服务供给主体呈现出多元发展的趋势。
一方面，政府在公共服务供给中起着主导作用。
政府是公共服务的主要提供者和管理者，负责规划、组织、监管以及投入资金等。
政府的主导地位确保了公共服务的公平性和普惠性，保障了市民基本生活需求的满足。
另一方面，社会组织也成为公共服务供给的重要参与者。
社会组织包括非营利机构、社会团体、社会企业等，它们在公共服务供给中发挥着灵活、创新的作用。
社会组织能够更加接地气，更好地了解和满足市民的实际需求，同时能够采取更加灵活的方式提供公共服务，更好地创造社会效益。
此外，市场机制有时也会参与到公共服务供给中来。
市场机制具有高效性和竞争性，并且能够根据市场需求调整服务内容和价格。
在一些特定的公共服务领域，市场机制可以发挥更大的作用，提高服务质量和效率。
例如，教育、医疗等领域的公共服务，市场机制可以引导社会资本进入，提供更多更好的选择。
多元发展的公共服务供给主体，有利于提高公共服务的质量和效率。
政府、社会组织以及市场机制可以相互配合，各展所长，形成合力。
政府发挥宏观调控和监管作用，提供基本的公共服务供给；社会组织通过专业化和社会动员的方式，提供特色化的公共服务；市场机制则通过竞争机制和激励机制，提供多元化、个性化的公共服务。
然而，多元发展也带来了一些挑战和问题。
首先，不同主体之间的合作和协调仍然存在一定的障碍。
政府、社会组织和市场机制在利益诉求、资源分配和监管机制等方面存在差异，需要加强沟通和协商，建立有效的合作机制。
其次，如何确保公共服务的公平性和普惠性也是一个重要的课题。
市场机制的介入可能会导致服务质量和价格的差异，需要政府监管加强，确保市场机制在公共服务供给中的合理运行。
公共服务供给事权财权
公共服务供给中各级政府事权、财权划分问题研究宏观经济研究院课题组公共服务在经济学中也称为公共产品，有狭义和广义之分。
狭义的公共产品主要是指能够直接为公众提供安全和社会福利水平的产品，如国防、外交、义务教育、公共卫生、基础设施等。
广义的公共产品包括了市场经济中政府的所有职能，包括：宏观经济管理、政府管制、反垄断、再分配及狭义的公共产品。
我国现阶段政府在宏观经济管理、政府管制、反垄断、再分配等方面已经引起了有关方面的重视，而对义务教育、公共卫生、基础设施等领域的研究和关注则相对不足。
因此，本文的研究内容，将界定在狭义的公共产品范围内，重点放在义务教育、公共卫生等基础性公共服务领域。
一、我国公共服务供给中各级政府事权、财权配置的现状与问题$、现阶段我国政府间事权安排的基本现状与主要特点（$）事权安排的基本现状。
我国政府规模庞大，政府越位与缺位并存。
全部政府收支相当于%&’的(")以上，高于世界一般水平。
但从结构来看，直接用于企业的各项支出、促进经济发展的各项支出和政府本身支出占据了很大份额，一些基本公共服务开支如基础教育、社会保障、福利、医疗卫生等反而份额较小。
各级政府事权目前缺乏明确而正式的划分，宪法原则上对中央和地方政府职责范围做出了规定，但没有通过立法对各级政府的事权加以明确划分，造成实际上各级政府间并没有明显区别，除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权翻板，从而呈现出“上下对口、职责同构”的特征，以致支出范围的划分过于笼统，而且流于重复，财政分权体制缺乏合理事权划分的配套。
《预算法》虽然规定了地方预算自主权，但仅泛泛地划分了中央和地方政府间的支出，中央政府对省级以下各级政府之间的支出划分没有明确，一般是由上级政府顺次决定其下级政府的支出划分，各地区事权划分有所不同。
（!）事权安排的主要特点。
目前我国处于经济体制转轨时期，政府职能和作用范围与发达国家有所不同，具有一定的阶段性、过渡性特征。
政府公共服务的结构与模式研究
政府公共服务的结构与模式研究在现代社会中，政府公共服务扮演着至关重要的角色。
它们涵盖了教育、医疗、交通、社会福利等各个方面，直接关系到人民的福祉和社会的稳定。
然而，政府公共服务的结构和模式在不同地区和不同国家之间存在巨大差异。
本文将探讨政府公共服务的结构与模式的研究，分析其优势和劣势，并提出一些改进和创新的建议。
首先，政府公共服务的结构在不同国家之间存在显著差异。
在一些国家，政府直接提供公共服务，并且具有完全的控制权和管理权。
这种结构可以确保服务的可靠性和一致性，减少了资源的浪费和重复。
例如，医疗服务在一些国家中由政府控制，医院和医疗机构等都属于政府的部门或机构。
这种模式可以实现资源的统一调配和利用，确保每个人都能够获得平等的医疗服务。
然而，这种集中化的管理模式也容易出现效率低下和服务质量下降的问题。
相比之下，一些国家采用了政府与非政府机构合作的方式来提供公共服务。
政府负责制定政策和提供资金支持，而非政府机构则承担具体的服务提供和管理。
这种结构的优势在于能够促进社会资源的充分利用和创新。
例如，一些教育组织由非政府机构管理，政府提供资金和监管，这样可以激发不同机构之间的竞争和创新，提升教育质量。
然而，这种形式也存在着资源分散和服务质量不一致的问题。
政府公共服务的结构与模式的研究也体现了不断的创新和改进。
随着社会的发展和需求的变化，政府公共服务也在不断适应和演变。
例如，一些国家开始引入市场机制和竞争机制，以提高服务效率和质量。
政府开放公共服务市场，允许私人企业参与，以竞争来提升服务质量并降低成本。
这种模式的优势在于能够调动市场的活力和创新力，提供更多样化和个性化的公共服务。
然而，开放市场也带来了一些问题，如服务的不均衡分布和公平性的考量。
除了结构和模式的研究，政府公共服务也需要关注服务内容和质量的提升。
政府应该加强对公共服务的监督和评估，确保公共服务的可持续发展和不断改进。
此外，政府还应借鉴先进的管理经验和技术手段，提升服务的效率和便利性。
中国公共服务供给机制历史演变
中国公共服务供给机制的历史演变摘要:我国自建国以来,公共服务的供给机制大致经历了三个阶段,实现了从政府包办、平均主义、无偿享受的“集权融合——公平至上”供给机制到市场化、社会化的“解制分立——效率优先”供给机制再到“多元竞合——均等共享”的一个过程。
分析我国公共服务供给机制发展的历史演变,有助于我们对中国未来公共服务机制创新和发展的展望。
关键词:公共服务;供给主体;供给机制;历史演变公共服务作为政府最重要的职能之一,在社会的发展过程中发挥着极为重要的作用,经济水平发展和人民生活水平的不断提高,对公共服务供给机制的创新和发展完善提出了更高的要求。
我国从新中国建立至今,社会公共服务供给的总量大幅增加、服务质量有了极大提高、主体逐渐从单一到多元发展,但是还存在很多问题,因此,有必要对我国公共服务供给机制的历史演变进行梳理总结,并提出未来发展创新方向。
一、相关概念的界定(一)公共服务公共服务与经济学中的公共物品紧密联系、相伴而生,自从萨缪尔森提出“公共物品”开始,公共物品具有非竞争性和非排他性这两个主要特性,关于公共服务概念和特性的研究主要是基于公共物品的特性来进行阐述,主要包括“物品解释法”、“价值解释法”、“内容解释法”、“利益解释法”、“主体解释法”、“职能解释法”等。
①笔者借鉴相关学者的观点:公共服务通常是指政府为满足社会公众需要、提供公共产品的服务行为的总称。
②公共服务在实践中主要分为基本公共服务和非基本公共服务两类,基本公共服务包括基础教育、公共卫生、基本社会保障和社会福利、公共安全保障等,是政府依据法律法规,为保证公民的基本权利和福利而必须向全体社会成员均等化提供的公共服务。
而非基本公共服务则是为满足社会公民多方面、多层次的公共服务需求而提供的公共服务。
(二)公共服务供给机制①靳永翥:《公共服务提供机制——以欠发达农村地区为研究对象》[M],社会科学出版社,2009年版,第30——35页。
浅谈公共治理视角下的公共服务供给机制改革研究
浅谈公共治理视角下的公共服务供给机制改革研究论文摘要长期以来公共服务的供给都是由政府全权负责和管理的，但在不同的发展阶段公共服务的供给特征各不相同，如公共服务供给的全面恢复阶段、公共服务供给的计划配给阶段、公共服务供给的市场化形成阶段和2002年至今的公共服务供给的现代治理转型阶段，虽各不相同，但他们都推动了政府职能的转变。
本文以北京市修建地铁的融资方式为例，说明了公共服务的供给过程中政府角色的变化。
现代西方公共治理理论和实践经验都促进了现代公共服务供给机制的深刻变革，并且这一过程将一直持续下去。
但是公共服务的供给机制仍然存在问题，如供给主体的单一化、融资的非市场化、监督机制的不完备、公众参与意识的淡化和薄弱等。
根据这些问题本文给出了相应的对策和建议，以实现公共服务供给机制的真正价值。
论文关键词公共服务供给机制政府职能供给主体一、相关概念定义（一）公共服务公共服务是一类特殊的公共物品，一般都是由政府全权负责供给和管理的。
公共服务也是当今世界公共行政和政府改革的核心理念，公共服务涵盖的领域广泛，它既然包括城乡公共设施建设，也包括发展就科技、教育、文化、卫生、体育等公共事业，还包括为社会公众参与社会政治、经济、文化活动等的权力而提供的保障。
公共服务的具体含义，由于不同的语境，有不同的理解，同时，由于标准不同，也存在分类上的分歧。
（二）公共服务供给机制在奥斯特罗姆看来，公共服务供给机制是指通过集体机制对公共物品或公共服务的供给者、数量和质量、生产与融资方式、管制方式等问题作出决策，即对公共物品或服务安排和监管。
在城市公共服务供给机制中有三大要素，分别是消费者、生产者和安排者。
（三）公共治理公共治理概念难以定义，据统计，目前全球的研究机构和学者提出的治理概念不下200个，国内外学者主要从不同的学科、不同的研究需要出发，从治理的主体、理念、内容、机制等方面理解“治理”的内涵。
在联合国全球治理委员会发表的一份《我们的全球伙伴关系》的研究报告中，“治理”概念在该报告中被界定为：“治理是个人、公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。
我国基本公共服务供给制度的变迁与发展
我国基本公共服务供给制度的变迁与发展作者：杨光李宏来源：《赤峰学院学报·自然科学版》 2014年第20期杨光1，李宏2（1.东北财经大学研究生院；2.中共大连市委党校应急管理教研部，辽宁大连 116025）摘要：在不同的历史时期，由于社会经济发展水平的阶段性特征，以及经济与社会管理体制的改革与变迁，我国的基本公共服务供给制度，也必然要经历发展与演变的过程.本文按照社会经济发展总体战略与导向，将建国以来我国的国民经济发展划分为三个时期，对不同时期的基本公共服务供给特征与效果，进行深入地分析与探讨.关键词：基本公共服务；供给制度；供给特征；供给效果中图分类号：D669；F062文献标识码：A文章编号：1673-260X（2014）10-0116-05本文按照社会经济发展总体战略与导向，将建国以来我国的国民经济发展历程划分为三个时期，对不同时期的基本公共服务供给特征与效果，进行深入地分析与探讨.1 改革前均衡发展时期（1949-1978）1.1 社会经济背景分析从1949年新中国成立到1978年改革开放前夕，我国实行的是高度集中的计划经济体制.自1956年底，我国政府完成了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，以全民所有制和集体所有制为主要表现形式的公有制经济成分，开始占据着绝对的主导性地位.在社会管理方面，与高度集中统一的计划经济体制相配套，户籍制和“单位制”也逐步建立并完善起来.从基本公共服务供给方面来看，由于这一时期首先是普遍都面临着“吃饭”问题，中央和地方各级政府作为提供基本公共服务的主体，总体上遵循了均衡发展的战略思想.1953-1957年间，我国中央政府制定并实施的“一五计划”，就明显地体现出了“均衡发展”的特征.在这一期间，大量的工程和建设项目都被分配和安置到了深处内陆的中西部地区，最终实际完成的196.1亿元投资中，52.9%的项目都投向了这些地区.同时，工业基本建设取得了显著成果，农业生产、交通运输得到了明显改善，人民生活也得到了较大提高，文教、卫生、科学和艺术事业也有很大的发展②.1956年中共八大通过的《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》，不但明确了以重工业为中心的工业建设任务，同时也明确地提出了“在工农业生产发展的基础上，增强国防力量，提高人民的物质生活和文化生活的水平”的任务③.不过，当时由于受到“大跃进”和“反右倾”运动的影响，国民经济比例失调现象严重，人民生活遇到了很大的困难.1964年5月，中共中央重点讨论了国家计委提出的《第三个五年计划（1966-1970）》，所提出的基本任务为：“大力发展农业，基本上解决人民的吃穿用问题；适当加强国防建设，努力突破尖端技术；与支援农业和加强国防相适应，加强基础工业，使国民经济建设进一步建立在自力更生的基础上；相应地发展运输业、商业、文化教育和科研事业，使国民经济有重点、按比例地向前发展④.”这说明当时政府完全意识到了农业的基础地位和解决人民“吃穿用”的重要意义，这两方面在某种程度上也就是提供公共服务的先决条件和重要内容.1.2 基本公共服务供给的主要特征综观改革以前我国基本公共服务的供给，由于各级政府的重视与推动，取得了长足的发展与进步，极大地改善和提高了广大人民的生存条件与生活水平.这其中，高度集中的财政体制、快速发展的社会福利事业，以及依托单位所提供的一系列公共服务，体现了这一时期基本公共服务供给的最主要特征.第一，政府高度重视，国家财政统揽所需经费.从建国初到改革前的30年，我国的基本公共服务供给，无论是在数量上还是在质量上，相比建国以前都有了质的飞跃和提升.这是与政府的高度重视分不开的，如1949年9月中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》（具有临时宪法意义）就明确地对教育和医疗等基本公共服务的提供，进行了政府责任的认定.教育方面，提出应“有计划有步骤地实行普及教育，加强中等教育和高等教育，注重技术教育，加强劳动者的业余教育和在职干部教育”；医疗方面，提出应“推广卫生医药事业，并注意保护母亲、婴儿和儿童的健康”；劳动就业方面，规定“一般应实行八小时至十小时的工作制”，“人民政府应按照各地各业情况规定最低工资.逐步实行劳动保险制度.保护青工女工的特殊利益.实行工矿检查制度，以改进工矿的安全和卫生设备⑤.”同时，改革前我国已经形成了一整套与计划经济体制相一致的财政体制⑥.这种高度集中统一的财政管理体制，几乎负担了所有的基本公共服务所需的经费，很好地体现出了社会主义国家的优越性.第二，社会福利事业经过初创和规范，逐步得到较大发展.建国初期，我国的社会福利事业经历一个整顿、改造和规范的发展过程.我国政府首先接收和改造了过去遗留下来的，以及由国民党举办的一些福利与救济机构，如“救济院”、“慈善堂”、“寡妇堂”等，同时还组织贫民生产自救，成立了“贫民习艺所”.截至1953年底，全国共有城市社会救济福利事业单位920个，收容和改造了乞丐、妓女和游民达45万人，城市中享受救济人员达到150万⑦.在建国初期到“文化大革命”以前，我国实际上就是以“社会福利生产”的形式，针对单位体制以外的“三无”人员，进行着基本公共服务的供给.不过，经过“文化大革命”，尤其是1968年内务部的撤销，我国的社会福利事业遭受重大挫折，直到改革前夕才得以逐步地恢复和发展.结合改革前的社会经济背景来看，当时的政府立足于现实需要与实际可能，首先考虑解决最需要解决生存问题的群体，无疑是十分明智和正确的.并且，这些举措也为后来我国社会福利事业的进一步发展打下了坚实的物质和制度方面的基础.第三，依托“单位制”，实现基本公共服务的低水平广泛覆盖.以全民所有制和集体所有制为主体的公有制的主体地位确立以后，我国的基本公共服务提供，其实就是以“单位”为依托进行全民覆盖.其中，城镇居民是公有制单位职工身份，而农民则是集体所有制的人民公社的成员.最典型的就是后来饱受诟病的“公费医疗”制度，这一制度建立于1952年，覆盖了全部城镇职工及其家属.同时，城镇居民在就业、住房、养老等方面，也都有着较为可靠的保障.在农村，合作医疗制度发挥了巨大的作用，并曾被世界卫生组织誉为“典范”.根据统计，1976年我国有90%的行政村都实行了合作医疗制度，农村居民有85%都被覆盖在这一制度之中⑧.同时，对广大农村还实行了多种社会救济制度，如困难补助、“五保供养”，以及面向军烈属的“优抚安置”制度等.尽管受到社会经济发展水平的制约，基本公共服务只能是较低水平的供给，但如此广泛的覆盖面依然发挥了巨大的作用.如1949-1978年间，我国的普通小学由34.7万所增加到了91.7万所，入学人数则由2400多万增加到了14600万；同时新生儿死亡率大幅度下降，人口预期寿命由原先的35岁增加到了67.8岁⑨.2 改革后非均衡发展时期（1979-2000）2.1 社会经济背景分析1978年十一届三中全会的召开，标志着我国经济体制改革进程的开始.中国共产党的第十四次代表大会明确指出，我国经济体制改革的目标，就是要建立和完善社会主义市场经济体制，实现由原有的计划经济体制向市场经济体制的转轨.计划经济体制之下，对于计划作为资源配置手段的重要性的片面强调，集中和单向的宏观管理缺乏来自微观主权的制约等典型弊端，导致了产业结构发展的不均衡，技术进步缓慢，以及人民生活水平提高幅度不大等问题⑩.因此，由计划经济体制向市场经济体制的转轨，是有着内在必然性的一个过程，这个过程总体上表现为“计划”与“市场”两种资源配置手段的“此消彼长”.自1978年底到1985年前，我国基本上属于计划经济为主，以市场调节为辅的阶段.在这一阶段，人们并没有认为原有的体制存在根本性的问题，而是认为只是方法和策略上的问题.在一定程度上发挥市场调节的辅助性作用，其依据主要就在于经济成分和经济活动的多样性，并且存在着广泛多样的商品货币关系.由于社会主义商品生产建立在公有制的基础上，不同的单位和组织之间的根本利益是一致的，这是首要的、基本的11 .1985年前后，在经过一段时间的体制改革实践之后，“有计划的商品经济”正式登上历史舞台.1984年10月，中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确指出，“改革是当前我国形势发展的迫切需要”，改革的目的是“建立充满生机的社会主义经济体制”，“增强企业活力是经济体制改革的中心环节”.为此，应“建立自觉运用价值规律的计划体制，发展社会主义商品经济”12 .至此，经济杠杆开始逐步得到了更多的重视和运用.实际上，从1985年直到1992年，我国的经济体制改革正式进入了一个全面探索的时期，从“有计划的商品经济”的提出，到“深化企业改革”，再到“一个中心，两个基本点”的社会主义初级阶段的基本路线，最终确立了“建立社会主义市场经济体制”的目标.2.2 基本公共服务供给特征自1978年改革开放以来，尤其是自1994年分税制改革以来，对中央与地方政府的财权与事权重新进行合理划分之后，我国的基本公共服务供给状况得到了本质上的改进.综观1979至2000年这一期间，基本公共服务供给的制度化规范化程度增强、管理权限下放，以及向个人责任的回归等，是该时期基本公共服务供给的主要特征：第一，基本公共服务供给制度的规范化程度逐步提高.改革开放以前，由于当时比较特殊的国内外环境和“一穷二白”的基础，我国的教育、就业、医疗和养老等公共就业服务供给制度并不完善，尤其是在制度化和规范化方面比较落后.当时一些政策的出台，多不具备稳定性，主要取决于社会经济发展形势的变化和领导人的意志.改革开始以后，我国的公共服务供给的制度建设进程不断加快.例如以基础教育供给为例，1985年之后，《教育法》和《义务教育法》等法律法规颁布实施.同时，中共中央和国务院还陆续颁布了一系列涉及基础教育服务供给的重要文件，如《关于教育体制改革的决定》、《中国教育和改革发展纲要》，以及《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》等.再如社会保障服务方面，前文已经述及，当时作为国企改革配套的企业职工养老、医疗和失业等社会保险项目的发展，为1995年之后国有企业改革的深化和推进，提供了重要的制度保障.其他如卫生、社会救济和社会福利等事业，也都在制度建设方面取得了一系列的重要进展.第二，基本公共服务供给的责任与管理权限经历重新划分与下移过程.结合改革进程中的财政分权办法和各种“放权让利”方案，这一时期的基本公共服务供给责任被重新划分，相当一部分的管理权限也被下放至地方政府.例如1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中，就明确提出了基础教育的管理权限在于地方政府等.为此，“县办高中、乡办初中、村办小学”成为了通行做法.再如社会救济服务方面，计划经济时期的传统救济制度不但覆盖面比较狭窄，而且经常遭遇经费不足问题.1993年6月，上海市率先进行了“城市居民最低生活保障线制度”试点工作.1994年，民政部在第十次全国民政会议上，对上海市的做法予以了肯定，并提出要“对城市社会救济对象逐步实行按照当地最低生活保障线标准进行救济”13 .经过两年多的全国范围内的推广，到1997年5月，全国就有206个城市建立了最低生活保障线制度.到1999年9月，全国668个城市和1638个县政府所在地，均已建立起这项制度，最低生活保障对象达到280多万人，前三个季度全国共支出15亿元最低生活保障金14 .由于各地社会经济发展水平和所采用的测算方法并不相同，所以各地的最低生活保障标准也存在着较大的差异.如根据初创这项制度时的标准，广州、上海和北京最高，分别为240、215和200元；而银川、南昌、西安和呼和浩特等地最低，分别为100、100、105和110元.第三，基本公共服务供给过程中政府与个人责任的合理回归.政府与个人之间责任的合理划分与理性回归，在基本公共服务供给过程中是十分重要的理念基础与精神支柱.在1978至2000年间，以劳动就业和社会保障为典型代表的基本公共服务内容，在政府与个人之间的责任划分上，无疑经历了一个合理划分与理性回归的过程.在改革以前的计划经济体制之下，城镇居民的就业是由政府负责安排和分配的，因此一直都没有“失业”的概念.事实上，这虽然是体现出了社会主义的优越性，但违反了基本的经济活动规律，并使得政府承担了超越自身职责要求的负担，而且非常不利于劳动者生产积极性和创造性的发挥.改革以后的市场化进程，使得劳动者的就业过程遵循市场经济活动的规律，促进了劳动力资源的合理流动与优化配置，提高了劳动者的积极性和生产效率.再如公费医疗制度和养老保险制度的改革，也使得政府改变了原先包揽一切责任的状况，从而也使得社会保障方面的基本公共服务，得以实现可持续地供给.3 现阶段区域协调发展时期（2001至今）3.1 社会经济背景分析2000年以来，我国中央政府以“西部大开发战略”和“东北地区等老工业基地振兴战略”为引领，推动并实施了新时期区域协调发展的总体战略.进入新时期以来，我国政府充分认识到了改革以来经济增长过程中的公共服务差距问题，越来越关注日益凸显的区域差距和社会公平问题.以快速的经济增长为基础，我国的基本公共服务供给政策框架得到了重新调整，区域差距得到了缓和.西部地区经济社会发展水平相对落后，有一定的历史原因和自然原因.早在1995年9月中共十四届五中全会上，中共中央就不失时机地提出要实施“西部大开发战略”，进一步加快中西部地区改革开放步伐，以实现东西部地区的协调发展和共同富裕15 .2000年1月，国务院西部地区开发领导小组成立，由时任国务院总理的朱镕基任组长，时任国务院副总理的温家宝担任副组长.2000年10月，国务院发布了《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》（国发[2000]33号），指出西部大开发的重点任务是：加快基础设施建设；加强生态环境保护和建设；巩固农业基础地位，调整工业结构，发展特色旅游业；发展科技教育和文化卫生事业16 .同时，《通知》还就增加资金投入、改善投资环境、扩大对内对外开放和吸引人才及发展科技教育等，制定了具体的政策框架.紧接着，2002年党的十六大专门提出了“东北地区等老工业基地调整和改造”问题.2003年10月，中共中央和国务院下发了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，提出要“按照走新型工业化道路的要求，坚持以市场为导向，推进产业结构优化升级，提高企业的整体素质和竞争力；坚持统筹兼顾，实现东北地区等老工业基地经济和社会全面、协调和可持续发展，为全面建设小康社会和实现社会主义现代化作出新贡献.17 ”至此，在“西部大开发”和“东北地区振兴”基础上，有关“中西部崛起”的宏伟蓝图已经基本成型.2004年3月，党的十六届四中全会明确提出了，要“重视实施西部大开发战略和振兴东北地区等老工业基地战略，促进中西部地区崛起”.2006年3月，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确指出了，实施区域发展总体战略，就是要“坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局18 .”2009年9月，国务院又发布了《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（国发[2009]33号），对振兴东北工作的实践经验进行了总结，并制定了新的政策措施.3.2 基本公共服务供给特征2000年以来，我国的基本公共服务供给状况不但得到了逐步地改善，而且基本公共服务均等化供给也逐渐被上升到了战略的高度.同时，由于更加充分地认识到了缩小区域差距和实现经济与社会协调发展的重要性，基本公共服务的供给不但有了更为细致周密的政策安排，而且也有了更为充足的财力保障.第一，基本公共服务的均等化供给，逐步被上升到了社会经济发展总体战略高度.中共十六大所提出的“全面建设小康社会”宏伟目标体系之中，基本公共服务供给水平的提高被作为重要内容之一，如“社会保障体系比较健全，社会就业比较充分，家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活”，以及“形成比较完善的现代国民教育体系、科技和文化创新体系、全民健身和医疗卫生体系”等19 .2011年10月，中共十七届六中全会审议通过了《中共中央深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》（下文简称《决定》），《决定》专门就公共文化服务体系建设，以及加快城乡一体化发展等方面，做出了细致而又深入的部署.到目前为止，我国基本公共服务的均等化供给，已经完全被上升到了整个社会经济发展战略的高度，对所有涉及基本公共服务供给的内容，都有了细致入微的关照和安排.由此可见，相比前一时期的“非均衡发展”状态，均衡发展的理念已经深入人心并被彻底地贯彻到了各项基本公共服务供给政策之中.第二，基本公共服务供给更注重向不发达地区和困难群体的倾斜.2000年以来，我国政府逐步将公共支出的重点由城镇转向了相对不发达的广大农村地区.例如农村地区逐步实现了全免费的义务教育，新型农村合作医疗制度、农村养老保障制度和最低生活保障制度，也都逐步地得到了建立和健全.2003年，国务院办公厅转发了卫生部、财政部和民政部联合发布的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》（国发[2003]3号），《意见》提出按照“自愿参加，多方筹资；以收定支，保障适度；先行试点，逐步推广”的原则，对农村合作医疗制度进行重建.这一制度的建立与推广，对于解决广大农村中常见的“因病致贫”和“因病返贫”等现象，有很好的效果.新型农村合作医疗不但为大病医疗提供了较好的保障，同时其管理和服务体系也逐步形成.2005年，国务院又颁发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发[2005]43号），提出要按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入到公共财政保障的范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制.中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区20 .通过一系列针对不发达地区和困难群体的公共服务供给政策的倾斜，以及各项政策措施的积极作用，可以得出如下结论，即现行的基本公共服务供给制度与政策，相比之前更为注重均衡化发展战略的实现，并且也在缓和社会发展差距与分配不公平等方面起到了良好的效果.第三，政府加大了对基本公共服务均等化供给的财政保障力度.政府对涉及文教卫生和社会保障等基本公共服务均等化供给的财政保障与支持，主要可以通过三个方面进行总结：首先，政府加大了对基本公共服务供给的财政投入力度.如以文教卫生方面的财政支出为例，2000年我国文教、科学、卫生事业费为2736.88亿元；2010年国家财政仅用于医疗卫生方面的支出就达到了4804.18亿元（其中中央73.56亿元，地方4730.62亿元），而社会保障与就业支出更是达到了史无前例的9130.62亿元之多21 ；其次是相对前一时期对个人责任的强调与回归，本期中政府开始承担了更多的责任.以快速的经济发展为基础，加之对基本公共服务均等化供给必要性的理性认识，政府在基本公共服务供给的财力保障方面承担了相对更多的责任.例如仍以卫生费用为例，2000年时我国的卫生费用构成大约是政府、社会和个人分别占15%、25%和60%；2006年时这一格局就已经转变为20%、30%和50%22 .这就是说，过去个人要负担六成左右的卫生费用，而后来则变成了政府和社会共同负担五成，而个人负担剩余五成；最后，2000年以来各项基本公共服务供给方面的开支增速，超过了同期国家财政支出的增速.这两种增速的不同，很好地反映出了政府推动基本公共服务实现均等化供给的决心和政策力度.4 未来我国基本公共服务供给的改革方向4.1 以农村地区为主要突破口目前，从我国经济发展水平来看，我国已经具备了建立农村基本公共服务供给体制的经济能力.同时，农村基本公共服务供给相对于城市更为短缺，作为基本公共服务需求的新主体，广大农民的需求也更为迫切.在推进农村基本公共服务体制建设的同时，应首先对农民工在平等的就业权利和就业机会方面予以制度保障.在提高城乡间基本公共服务非均等化水平的同时，还要认识到我国基本公共服务在地区之间、不同社会群体之间也同样存在着供求矛盾，并且均等化的差距拉大.地区之间“非均等化”主要表现在东部沿海地区与中西部地区之间、经济水平较高地区与贫困地区之间基本公共服务的差距；不同社会群体之间的基本公共服务“非均等化”主要是居民由于收入、社会地位、身份、职业等不同而享受到差异化的基本公共服务.4.2 以制度化来保障基本公共服务的供给我国应该从改革财政体制入手来实现基本公共服务的均等化，财权和事权的不对称是导致我国公共服务不均衡的一个重要原因.此外，还应当结合中国目前基本公共服务发展情况制定相应的法律法规来确保均等化的实现，构建保障基本公共服务均等化的约束机制.法律制度在确保公共服务均等化上起着重要的作用，我国应当在宪法层面进一步明确国家对基本公共服务均等化所应承担的责任，基本公共服务的均等化供给事关公民基本权利保障及现有国家政权的合法性.另外，我国目前缺乏完善的基本公共服务的法律制度，还应该在制度层面进一步完善确保基本公共服务均等化的法律体系.促使基本公共服务均等化纳入法治化轨道.4.3 重点探索“横向对口支援”模式基本公共服务的发展与经济增长并不相互制约，甚至基本公共服务适当超前发展不仅不会制约经济发展，在一定程度上还促进着经济的增长.我国要尽快实现公共服务均等化，需要在经济增长的同时逐年增加对基本公共服务的投入比例，改善基本公共服务质量，确保全社会都能够享受到均等化的基本公共服务.政府作为基本公共服务的主要提供者，其财政能力在很大程度上决定着提供基本公共服务的能力，并影响着地区间、不同政府级别间基本公共服务的均等化程度.目前，“横向对口支援”模式作为支付转移制度中的一个重要方面，在不少东部沿海地区已有了一些经验，只是尚未形成系统性的、规模化的制度.对此，应倡导在坚持以我国中央政府纵向垂直支付转移为主的同时，引入“横向对口支援”模式，鼓励东部沿海地区不仅从财力上、物力上支持中西部地区的发展，还要以其先进的技术和管理经验带动西部地区发展，以推动国家整体性经济发展水平的提高，最终达到基本公共服务的均等化.注释：①中国（海南）改革发展研究院.中国基本公共服务体制与政策演变[EB/OL].中国改革论坛网，2011-07-07，/society/21/2/201107/t20110707_ 115385.htm.②第一个五年计划[EB/OL].新华网，2006-09-25，/ziliao/2006-09/25/content_5134331.htm.③第二个五年计划（1958-1962）[EB/OL].新华网，2005-10-07，/misc/2005-10/07/content_ 3590230.htm.④第三个五年计划（1966-1970）简介[EB/OL].中国网，2012-05-04，/ch-15/15/i.htm.。
政府公共服务供给方式的转变路径研究
政府公共服务供给方式的转变路径研究作者：方伶俐杨郑媛李倩倩来源：《理论观察》2019年第01期摘要：从城市公共自行车的退出到共享单车的盛行，不仅反映出私人参与公共服务供给的新趋势，也反映出传统的政府单一供给公共服务的模式已无法有效满足人们日益增长的对美好生活的需求。
那么，在面对新趋势、新挑战时，政府公共服务的供给方式该如何转变？本文以武汉城市公共自行车与共享单车的发展为例，对二者的运营模式、发展成功与失败的原因，以及当前所面临的问题进行了研究，并以此为基，探讨政府在公共服务供给中的角色定位，提出政府公共服务供给方式转变的路径。
关键词：政府;公共服务;供给方式;公共自行车;共享单车中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）01 — 0062 — 03引论党的十九大报告指出，中国特色社会主义已进入新时代，国家社会主要矛盾已经轉变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。
〔1〕为了更好地适应人们物质文化生活方面日益增长的更高需求，政府转变职能、改革服务供给方式迫在眉睫。
近年来，为方便公众短途出行，先后出现了城市公共自行车与共享单车。
早期城市公共自行车发展迅速，使用人数众多，但是自共享单车涌现后，城市公共自行车逐渐走下坡路，甚至停运退出，然而共享单车的发展也并非一帆风顺。
事实上，城市公共自行车与共享单车都是配合城市公共交通系统，解决人们出行最后一公里、实现绿色出行和健康生活方式的有效途径。
但公共自行车到共享单车这一转变过程，既反映了民众对于更安全有序、便捷高效的公共服务的需求，也显示出政府在公共服务供给中的重要作用。
因此，在新时代背景下，找准政府在公共服务供给中的定位，探索政府职能转变、公共服务供给方式改革的路径，具有重要意义。
本文拟通过对武汉市城市公共自行车与共享单车的比较分析，探讨城市公共自行车供给失败与共享单车迅速发展但问题频出的深层次原因，提出政府转变公共服务供给方式的对策。
公共管理体制改革与社会服务供给的结构性解读
公共管理体制改革与社会服务供给的结构性解读公共管理体制改革是社会发展重要的一环，而社会服务供给则是公共管理的核心任务之一。
两者的关系紧密，相互促进，共同推动着社会进步与发展。
本文将从结构性的角度对公共管理体制改革与社会服务供给进行解读。
一、公共管理体制改革的意义与目标公共管理体制改革是指对公共管理机构和管理方式进行调整和改革的过程。
在现代社会的快速发展和复杂多变的社会问题背景下，公共管理体制的改革显得尤为重要。
其意义主要体现在以下几个方面。
首先，公共管理体制改革有利于提高政府的管理效能。
通过对管理机构和管理方式的优化与调整，可以实现政府职能的创新和提升，提高政府的决策效率和执行力，从而更好地满足社会需求。
其次，公共管理体制改革有利于增强政府的服务能力。
改革后的公共管理体制可以更加注重社会服务供给，推动公共资源的优化配置和合理利用，提高服务质量和效率。
同时，通过与社会各界的合作与互动，形成共治共享的社会治理模式，提高社会服务的公平性和包容性。
最后，公共管理体制改革有利于建立良好的社会信任关系。
通过公共管理体制的改革，政府可以提高透明度和公正性，建立起与市民之间的良好互动关系。
这有助于增强市民对政府的信任，减少社会矛盾与冲突，促进社会的和谐稳定。
二、社会服务供给的结构性问题社会服务供给是公共管理的重要职责之一，但在现实中存在一些结构性问题，限制了其发展和提升。
主要表现在以下几个方面。
首先，社会服务供给在不同地区之间存在不平衡的问题。
由于资源分配和发展水平的差异，一些地区的社会服务供给相对较少，导致人民的需求得不到满足。
这种不平衡给地区之间的发展带来了不公平性，需要通过改革来实现平衡与协调。
其次，社会服务供给在不同领域之间存在不平衡的问题。
当前，教育、医疗、养老等领域的社会服务供给相对较为薄弱，而交通、电力等基础设施的供给相对较好。
这导致了社会服务供给的断层和不足，需要通过调整资源配置来解决。
最后，社会服务供给在不同群体之间存在不公平的问题。
公共治理与发展:我国基本公共服务供求的结构性矛盾及其改进
公共治理与发展：我国基本公共服务供求的结构性矛盾及其改进刘金程;刘熙瑞【摘要】当社会发展从追求经济增长过渡到可持续地实现社会全面改进,政府提供均等的、公平的、回应性的基本公共服务成为社会持续发展的重要保障.在我国,致力于"基本公共服务均等化"改革目标的"十一五"规划已经推进过丰,通过对前期进展的评估与分析,本文建议对现有基本公共服务供给模式进行系统修正,在更广义的层面理解发展,并关注公共治理结构及效能对发展的可持续性的影响.【期刊名称】《新视野》【年(卷),期】2010(000)003【总页数】4页(P36-39)【关键词】基本公共服务;均等化;公共治理;社会发展【作者】刘金程;刘熙瑞【作者单位】中国人民大学行政管理学学院,北京市,100872;国家行政学院公共管理教研部,北京市,100089【正文语种】中文【中图分类】D62关于社会发展可以观察到的一个重要标尺在于人类的选择得到扩展。
到上世纪80年代为止，国际社会已有的发展经验证明，现代社会的发展可以通过三个途径实现。
其一，经济增长。
总量意义上的经济增长能够开发新的资源并创造更多的财富，从而扩展了人类选择。
其二，人的自我发展。
教育、医疗可以改善个体人参与社会竞争的起点公平，让人们变得“更加有力”从而扩展了其选择。
最后，制度结构的改进。
制度规定了资源使用与分配的规则，好的制度体系保护并激励那些促进效率或公平的行动，让人们的理性选择更加可持续。
[1]将三种途径关联到一起，其中隐含的逻辑是市场、社会、政府的共同努力促成了发展的实现。
在完成农业国向工业国的过渡且实现经济增长的条件下，要保持社会持续有力地发展而不是滑向“发展失败”，各发达国家都选择了扩展并改善基本公共服务，政府支出占GDP的比重持续增加，其中，各项基本公共服务开支都有明显增加，而公共投资所占比重则在上世纪80年代之后开始减少。
在我国，从1978年到2006年，实际GDP以年均9.58%的速度持续增长，实现了财富的累积与社会的发展。
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变迁中的公共服务供给方式与权力结构*吴春梅翟军亮摘要：在传统公共行政到公共价值管理的理论演变和范式变迁的历史轨迹中，公共服务供给方式和权力结构均呈现出继承基础上的梯度发展态势，在阶段性问题的导向下，逐渐由政府的垄断供给和等级权力走向多元主体之间的合作供给和共享权力。
在公共服务供给方式与权力结构的关联变迁中，呈现出双向良性推动的螺旋上升态势。
中国公共服务供给方式变革与权力结构优化的整体推进，需要发展治理民主以完善多元参与体系，培育公民组织以提升公共服务供给效能，注重政府管理能力建设以推进网络化治理。
关键词：公共服务；供给方式；权力结构；变迁中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1003－854X（2012）12－0013－05政治在公共行政百余年的演变过程中，学术界对其范式的变迁存在不同观点，如传统公共行政学、新公共行政学和公共管理学三范式说①，老公共行政、新公共管理和新公共服务三范式说②，传统公共行政、新公共管理和公共价值管理③三范式说。
公共服务作为公共行政理论的主要研究内容，随着公共行政范式的变迁而变迁，内嵌于传统公共行政、新公共管理、新公共服务和公共价值管理等公共行政理论之中。
从理论演变的历史轨迹中，可以探寻公共服务供给方式与权力结构变迁的逻辑与态势，发现其中的普适性规律和经验，为中国公共服务供给变革提供有益的启示。
一、公共服务供给方式与权力结构的变迁逻辑在传统公共行政到公共价值管理的理论演变和范式变迁的历史轨迹中，公共服务供给方式和权力结构均呈现出继承基础上的梯度发展态势，遵循问题建构→理论创新→实践探索的发展逻辑，在阶段性问题的导向下，逐渐由政府的垄断供给和等级权力走向多元主体之间的合作供给和共享权力。
在供给方式方面，传统公共行政下的公共服务政府垄断供给，源于对市场失灵的纠正，着重解决市场条件下的公共服务供给不足问题。
新公共管理下的公共服务多元供给，源于对政府失灵的纠正，着重解决政府垄断供给中的效能低下问题。
新公共服务下的公共服务合作生产，源于对低度公民权的纠正，着重解决多元供给中的公民权弱化问题。
公共价值管理下的公共服务合作供给，源于对过度竞争的纠正，着重解决多元供给中的合作程度低下问题。
在权力结构方面，传统公共行政下的等级权力，源于对分工协作基础上秩序的追求，通过自上而下的具有强制性的指令发布与执行等方式来保障公共服务的供给。
新公共管理中的多元权力，源于对市场和社会在公共领域中价值的追求，通过领域开放、授权分权等方式来解决公共服务供给中的政府权力垄断问题。
新公共服务中的共享权力，源于对公民权的追求，通过社区合作生产等方式来解决公共服务供给中的政府与公民之间的权力结构失衡问题。
公共价值管理中的共享权力，源于对公共价值创造的追求，通过合作伙伴型共享权力等方式来解决公共服务供给中多元主体之间的权力结构失衡问题。
在公共服务供给方式与权力结构的关联变迁中，呈现出双向良性推动的螺旋上升态势：（1）供给方式的变革推动了权力结构的优化。
公共服务*本文系国家社会科学基金项目“新农村社会建设中的公共产品供给研究”（项目编号：06BSH013）、教育部人文社会科学研究规划基金项目“效率的民主嵌入目标下农村公共服务多元供给主体的激励研究”（项目编号：10YJA810007）的阶段性成果。
供给方式变迁的过程实质上是一个供给主体及其关系的变化过程，它必然会引起政府与市场和政府与社会关系的转变。
传统公共行政中的政府垄断供给方式，在公共服务市场化和社会化改革进程中，逐渐被多元供给方式所替代并形成共识。
公共服务的市场化和社会化，“不仅改变了现有的政府职能，还以不同方式重新组合了政治权力”④。
供给主体的多元化推动了权力向度的多元化，供给主体关系的优化亦会推动权力结构的优化。
（2）权力结构的优化反过来推动了供给主体的多元化与合作化。
从公共服务的本质属性看，公共服务有效供给的关键在于如何综合利用权威机制、市场机制和志愿机制，构建政府、市场与社会三维合作或竞争的新型互动秩序。
公共服务供给主体之间的权力结构由等级到共享的调整，改变了供给主体之间的权责关系与功能界限，构建了新型互动秩序，确立了新的分工与合作关系，这些都有利于提升供给主体的多元参与水平与合作程度。
（3）公民权的复兴和治理民主的发展，可以为公共服务供给方式与权力结构之间的双向优化提供新的舞台。
与传统公共行政所主张的消极公民权不同，新公共服务和公共价值管理主张更为积极的、更多参与的公民权和治理民主，认为公民应积极主动地参与公共事务管理和公共生活。
因此，公民权复兴和治理民主发展所推动的公共参与的拓展与深入，既能加快公共服务供给方式与权力结构向合作供给与共享权力的变迁进程，亦能为两者之间的双向优化提供新的舞台。
二、公共服务供给方式的变迁态势：由垄断供给走向合作供给1.传统公共行政下的政府垄断供给。
传统公共行政认为，政府是公共服务的唯一有效提供者。
西方发达国家在实践层面上的典型表现是：（1）通过福利国家建设，政府提供尽可能全面的公共服务。
而前资本主义时期，政府在公共服务供给中的作用非常有限。
洛克认为，“政府除了保护财产之外，没有其他目的”⑤；斯密认为，政府职能仅局限于保护社会并维持社会秩序，建设并维持某些公共事业和公共设施⑥。
（2）政府垄断公共服务供给。
政府不仅控制公共服务的计划、生产和管理等环节，还是公共服务的直接和唯一提供者：通过国有化和大规模的社会福利计划来承担公共服务生产者的责任；通过法律或施政纲领对公共服务提供步骤、覆盖面和程度的规定来承担公共服务管理者的责任；通过监督公共服务的提供与完成情况并调整制定下一步供给计划来承担监督者的责任。
⑦公共服务的政府垄断供给，弥补了传统的市场供给的局限，强化了政府供给职责，从而提高了公民的公共福利水平。
但同时亦产生了由领域开放性不够、对日益增长的多元化的公共需求回应不足、对结果和个人责任的关注不够所引致的效能低下问题。
2.新公共管理下的多元供给。
针对传统公共行政的局限性，新公共管理主张将私营部门的管理方法和市场机制引入公共部门，通过授权分权等措施实现公共行政由对象性分化到主体性分化⑧的转变，以提高公共管理的有效性，促进公共服务供给方式由政府垄断供给向多元供给转变。
世界各国的新公共管理实践主要表现在：（1）公共服务的市场化与社会化。
借此实现公共服务多元供给与提供责任的分离及方式的转换，即政府通过建立一个可靠的、有效的、竞争性的、公开的公共采购体制，把提供公共物品和服务的生产转包出去，通过合同形式购进中间形态的产品与服务，并终止供应的垄断现象和其他保护形式。
⑨（2）政府职能的公共政策化。
借此将公共服务供给中的掌舵职能（政策和规则制订）和划桨职能（服务提供和执行）分开，将政府职能定位于掌舵，将政府角色定位于公共事务的促进者和管理者，同时推进公共服务供给的多元化，选择最能满足效率、效能、平等、责任和灵活性等需要的方式来实现公共服务供给效能的提高。
公共服务多元供给中诸多促进效能提高的措施，弥补了政府垄断供给的局限，表明在一定条件下实现公共服务的多元供给是可能的。
但是，多元供给并不必然伴随效能的提高，还有可能产生过度市场化中的政府责任缺失、过度竞争与合作程度低下引致公共服务供给的“碎片化”等问题。
3.新公共服务下的以公民权为基础的合作生产。
新公共服务在多元供给基础上更为强调公民在公共服务供给中的主体地位，主张通过政府与公民的合作生产来实现公共服务供给目标。
新公共服务认为，公民参与的领域不仅包括公共服务需求的表达和公共服务的评价，还应包括公共服务决策制定和执行过程中的诸多环节。
公民应与公共管理者一起从道义上承担提供公共服务的责任，以凸显公民权在公共服务供给中的地位。
在实践层面，近年来西方国家盛行的公共服务社区化浪潮以及合作生产充分体现了这一点，如以美国为代表的以合作生产为基础的社区警务模式。
合作生产以“公共服务是公民和政府官员活动的共同产品”⑩作为认知基础，公民不仅是公共服务的评判者，也是共同生产者。
社区警务模式将社区居民参与社会警务放在突出位置，通过警察与社区居民的共同努力，改变传统的强调职业化、注重效率与控制的警务管理途径，在警察局与邻里居民间建立工作伙伴关系，实现在邻里层面提供治安服务和降低犯罪率等目标。
輥輯訛新公共服务通过凸显公民权在公共服务供给中的核心地位以纠正新公共管理因过度强调市场机制作用所引致的合作程度低下、公民主体地位被忽视等问题，在社区公共服务供给中具有较强的现实可行性。
但是，新公共服务并没有为各主体之间平等的合作生产提供制度化的合作机制，从而使合作生产的普及化难以实现。
4.公共价值管理下的以网络化治理为基础的合作供给。
公共价值管理认为，应通过构建共同承担责任的主体网络和以公共服务伦理道德为基础的供给网络来实现公共服务的合作供给。
具体如下：（1）公共服务供给主体应是由政府、市场、志愿组织、社区组织、公民等组成的复杂网络，共同承担实现公共服务供给目标的多元与复杂责任。
（2）政府应通过对公共服务伦理道德的承诺来建立开放的、关系型的、灵活的公共服务供给网络。
具体包括：政府应在公共服务提供者选定标准中凸显公共服务伦理道德，拓展其在公共服务供给中的场域和扩展其承诺主体；应根据环境、公共价值、情景因素、任务性质、可用技术与资源等因素来构建开放而实用的公共服务供给网络并根据上述因素的变化来调整供给网络。
（3）多元主体之间应建立起相互信任与合作的关系，以维护公共服务供给网络的整体功效、运作机能，并实现公共服务供给网络的良性运转。
具体包括：生产者与消费者、顾客与承包商之间应建立高质量的信任关系，以利于形成资源共享、相互依赖、合作互惠的公共服务供给网络运行机制；建立不局限于合同的较为稳固持续的长远合作关系，以利于应对社会环境的复杂性、多样性和动态性带来的挑战，确保公共服务供给过程中各主体之间互动关系的稳定性。
公共价值管理通过主体网络和供给网络的建构，在一定程度上解决了多元主体之间通过平等合作以实现公共服务供给目标的制度化合作机制问题，使公共服务的动态供给成为可能。
但是，以网络化治理为基础的合作供给的良好运行，既依赖于良好的网络设计、制度设计以及高水平的网络管理能力等条件，亦依赖于多元主体以公共服务伦理道德、公共精神和高水平社会资本为核心的内在自觉，使合作供给实践存在一定的难度。
三、公共服务权力结构的变迁态势：由等级权力走向共享权力1.传统公共行政下的等级权力。
传统公共行政认为政府是公共服务供给的唯一主体。
政府本位从制度上排斥了市场、社会组织及公民的参与，将“公共服务全面纳入了自己的管理之中，社会公众没有选择公共服务的权力，甚至没有拒绝公共服务的权力，一切公共服务的种类、数量、范围等均由政府事先决定”輥輰訛。