基于网格化的智慧城市管理探究

产业与科技云2019年第18卷第4期

基于网格化的智慧城市管理探究

□程瀛方立媛赵冰

【内容摘要】近年来智慧城市管理面临的问题日趋复杂多变，普遍存在政府缺位与越位并存、信息滞后与管理被动并存、突击式和运动式管理并存等诸多问题。本文研究智慧城市网格化管理，阐述智慧城市和网格化管理相关理论，以北京东城区、上海、宜昌市为例，分析智慧城市网格化管理方法出现的问题，提出智慧城市街区制管理理念，构架其管理模式，提高智慧城市工作效率。

【关键词】智慧城市；网格化;街区制；城市管理

【基金项目】本文为青岛市哲学社会科学规划项目（编号:QDSKL1701134）研究成果。

【作者简介】程瀛（1967~）,男，山西繁峙人;青岛理工大学教授、硕士生导师;研究方向：信息管理与信息系统、项目管理方立媛（1989-）,女，山东聊城人;青岛理工大学硕士研究生;研究方向：建筑经济与管理

赵冰,青岛理工大学

高速发展的城市节奏与落后的城市治理手段，城市信息共享的要求与城市建设信息的分散化,领先的信息技术与落后的管理体制等矛盾，成为现阶段城市治理主要问题。2015年国务院颁布关于推进城市管理体制改革工作意见指岀：依托信息技术等手段,构建智慧城市，加强城市基础设施智慧化管理及运行维护,提高城市治理效能。智慧城市成为城市发展的大趋势，亦成为现代城市治理理念的新取向。面对智慧城市这样一个新生事物，人们很难对它有深刻的认识。智慧城市涉及领域面广、影响大、程度深、周期长，且因为很多方面没有经验可依循，所以，理论指导上的超前和实践探索上的停滞更易导致管理中的混乱局面,将网格化管理模式置于智慧城市治理的视野下，值得研究。

一、基础理论概述

（一）智慧城市。随着城市不断深入开发建设，智慧城市内涵日益丰富。部分学者认为智慧城市以数字化为基础，在城市各处安放传感器，利用互联网、物联网等技术，感知城市动态，从而获取信息；利用大数据、云计算等技术分析数据，进而智慧化决策城市治理各大事物。其本质是通过物联网、云计算等新一代信息技术，全面感知城市动态，以连续实施、客观透明的信息化管理方式，提升城市公共服务和公共效益⑴。

（二）城市网格化管理。网格化管理是城市治理的一种手段，融合管理理念与管理方法，利用互联网、传感器、物联网、计算机、远程设备等，为人民的工作或生活提供更多的资源、功能和便利。城市网格化管理是运用网络地图技术、空间信息技术、地理编码和网格地图等,将城市各种类型的部件整合在网格中，推动城市管理向信息化、数字化和网格化方向发展,真正实现精确、高效、全时段和全方位覆盖的城市管理新模式。

二、网格化试点概况

在智慧城市发展的背景下,2003年我国提出数字城管，2004年提出城市网格化管理模式理念。我国采点试行，最先实行网格化管理模式的是北京东城区。东城区网格化管理模式结合万米单元网格管理法和城市部件管理，构建了指挥中心和监督中心管理相融合的模式。该城市管理模式涉及市政、绿化、环卫、行政、社区等便民服务,为其他城市树立典范。在此先例下,2005年住房和城乡建设部将深圳、杭州、成都等10个城市立为第二批试点城市.2006年圈岀天津河西区、重庆高新区等17个城区,2007年确定第三批23个试点城市。随后，我国开始大面积推行城市网格化管理模式。

（一）北京东城区模式。2004年北京市东城区首先践行网格化管理模式，该模式以“精细化管理、人性化服务、规范化运行、信息化支撑”为目标，建立了天上有云（云计算中心）、地上有格（社会管理网格）、中间有网（互联网）的新型社会服务管理信息化支撑体系⑷。东城区以一万平方米为基本单位，利用各种信息技术，将城市管理部件定位于万米单元地图上,监察员24小时实时监测自己所管辖的单元格，通过城管通将突发问题上传至指挥中心，指挥中心将信息综合处理并下发至各部门。该管理模式将管理与监督职能分开,分别建立城管委和城管监督中心。另外，针对城市管理各方面综合评价构建了一套监督管理体系，作为政府绩效考核内容之一。该模式突出之处在于社会服务管理信息化支撑平台，基于平台可开展区、街道、社区和网格四级用户管理服务工作。东城区充分利用现有资源，整合信息关系，搭建城管对象之间的联系，构建社会服务管理数据云服务平台。经过多年探索，应用-修改-应用-修改-应用，网格化管理模式不断更新升级，到目前为止取得良好绩效，形成全模式社会管理服务，基本解决了政府与政府、政府与社会之间责任推脱等问题，提高社会服务管理水平，指出城市服务管理的新方向，同时网格化模式延伸至教育、卫生、民政领域等，为其他城市树立典范。

（二）上海模式。上海市网格化管理模式将管辖区域划分为多个万米单元格，单元格内所有城市部件分类编码上传至市数据库,各区自行备份，同步更新市区事物处理结果。该模式工作流程为：先监察员将突发问题传送至监督中心,监督中心将信息进行处理并立案，案件立即转送到指挥中

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心;接着指挥中心派发案件至执行单位，执行单位提交案件结果;最后指挥中心将问题处理情况转至监督中心，监督中心下派监察员验收案件处理结果，二者接受结果一致后结案。该模式创新之处在于市、区分工合作，分离监督、指挥职能⑶。市监督平台将接受后处理的信息转发至区平台，由区部门处置、协调问题。各中心编制工作规章制度手册，明确责任归属及问题处理流程。根据2016年上海市宝山区国民经济和社会发展统计公报可知，全年网格化管理受理数43.73万件，处置及时率94.8%，处置结案率100%。该模式在一定程度上提高城市管理效率，居民满意度显著提高。

（三）宜昌模式。宜昌市网格化管理模式按照市T区-街道T社区T网格的顺序层层划分网格，先以行政中心为单位划分街道办，以街道办为中心划分社区，以社区为中心划分网格。划分原则为方便管理，管理对象均衡，网格无缝对接。网格编码采用6级14位数字，工作流程类似上述城市。该模式独创之处在于:一是整治基层组织体系，在社区内设置综合服务站、网格管理站、综治维稳站，细化责任;二是设置对比核查机制，将监督员采集的人口流动、空间地理位置、环境状态等各类信息与政务部门所提供的信息对比，如不符，将错误信息下发监督员核对,然后再上报。网格采取的基本信息与政务部门信息融合，构建数据库，便于各部门提供精确服务。

（四）城市网格化管理模式分析。国家选出的这些试点城市以东城区为范例，结合城市自身情况，探索出适合城市发展的模式，这些模式大同小异，发展过程中暴露出很多问题。

1.组织架构繁琐，管理层次增加。一般来说，随着经济和技术的进步，组织趋于扁平化，缩短上下级距离，便于上下级沟通，越有利于提高组织整体绩效，实现组织目标。宜昌市大致按照区-街（镇）-社区（村）-网格这样的行政系统层次划分网格，网格层级无形中成为行政系统中的底层，事实上网格层不属于行政单位。尽管这种结构管理严密，分工明确，但层级增多，有碍上下级信息传递，减弱上级对下级控制能力。

2.组织内部缺乏横向互动，部门责权关系不清。网格层面工作职能是对城市部件、事件进行管理,涉及公共设施、建筑管理、道路交通、园林绿化、市容卫生等多个方面,一旦问题发生，可能涉及多个部门共同商讨解决问题。在基层网格管理中，各部门以各自领域工作为中心,缺乏横向交流，网格管理中心与其他部门不存在上下级关系，网格人员工作受限，出现综合问题时，无疑增加了监察员的工作量和复杂性。

3.投入、维护、运营成本较高。城市网格化管理中，以基层为中心开展数字化网格管理，需投入大量的人力、物力、财力。建设网格时投入费用包括网格基层设施建设及维护、网格层级人力资源、网格事物管理经费等。据统计东城区在新系统上投入1,680万元，上海长宁区投入2,500万元,不包括维护费用。对于经济欠发达的城市来说这些支出不是小数目，其推广有一定障碍。这样一套数字化系统相关技术掌握程度不高，许多问题无法解决，造成资源浪费。

三、网格化管理模式改进

基于上述对比分析,网格化管理应用到智慧城市建设中略有不足，为此提出智慧城市街区制管理概念。2016年2月，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》指出：加强街区的规划和建设,分梯级明确新建街区面积，推动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区。新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。这是我国首次把街区制上升到国家政策层面，意在缓解城市交通压力。将街区制引入智慧城市管理当中，以街区取代网格，实现扁平化管理,完善城市治理机制，推进城市智慧管理。

城市街区制管理是由城市主干道和次干道围合、小街道和支路分割、路网密度较高、土地功能复合、公共交通完善、公共服务设施就近配套、街道界面人员友好的开放街区模式。它将开放共享的资源、私人住宅、商业及工作有机融合,为人们提供舒适便捷的场所。本文提出的智慧城市街区制管理按照市-区-街区层级划分，充分运用街区理念，合理划分街区范围，以街区为城市管理的基本单位,依托物联网、移动互联网、云计算、大数据等现代信息技术,利用基础地形数据、部件数据、地理编码、街区数据等，构建街区综合信息库，对接市政、交通、公安、园林、环卫、执法等系统，成立街区综合办事服务处，对城市街区范围内的人、事、物等进行精细化服务管理。

街区范围划分为已建成城市主干道路的按主干道路合理规划管理范围，未开发道路的区域借鉴街区制试点经验实施。街区实行小尺度,密路网，小尺度街区量化特征为:一是大中城市主干道间距500-800米，路网密度3.3~3.5km/ km2。二是城市支路间距200-350米，路网密度6~&5km/ km2o三是城市路网面积率25%左右。四是街区城市支路宽度16-32米。

注:路网密度（km/kmj=L道路总长度/S城市用地面积;路网面积率（%）=S道路占地面积/S城市用地面积。

图1皆慧城市街区制管理构架

将街区内所有部件小到一个井盖都要进行地理编码，利用NB-IOT技术（窄带物联网）实现定位、监测、损坏预警等功能。智慧城市成立大数据监管机构，对数据进行挖掘整理，负责智慧城市数字化发展规划，并保证信息互通、安全、实用。对于智慧城市建设期投资，采用PPP+资本市场的模式，通过政府购买服务、社会资本投入、专业公司运营，既解决了建设期间资金链条的断接问题，也解决了运营期间政府在升级换代上难以跟进的问题。街区综合办事处人员配备问题可通过组织内部调配和外部招聘途径选聘，智慧城市街区制管理构架如图1所示。

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