农村养老保险存在的问题及应对

农村养老保险存在的问题及应对

作者：卢悦

来源：《新农村》2011年第16期

【摘要】随着我国人口老龄化趋势的加剧，占我国人口70%的农民的社会养老保险问题，日益突出与紧迫。解决农村社会养老保险问题，对推动中国社会保障体系发展，建设社会主义和谐社会，起到积极的促进作用。本文分析了中国农村社会养老保险的现状及矛盾，并提出相应的对策与措施。

【关键词】农村养老保险；制度完善；基金管理

《2007年国民经济和社会发展统计公报》显示，我国60岁及以上人口占人口总数的11.6%，中国已进入老龄化时代。人口老龄化意味着我国养老保险的压力越来越大，占我国人口70%的农民的社会养老保险问题，更是亟待解决。

一、我国农村养老保险存在的问题

（一）立法工作总体滞后，层次不高：至今我国仍没有一部从整体上专门规范农村社会养老保险的法律，最高层次的规范即民政部的《基本方案》和农业部的《乡镇企业职工养老保险办法》，其他的主要是地方政府规章。地方立法虽然在一定程度上促进了农村社会养老保险事业的发展，但由于中央统一立法缺位，一些本该统一的制度也是形式各异。一些地方性办法由于缺乏法律保障，造成各地对养老保险的建立、撤销，保险资金的筹集、运用以及养老金的发放等都未有效地限制，缺乏约束力。这既不符合农村社会养老保险工作的全国统一规划，也不符合法制化的要求。

（二）参保率低，覆盖面狭窄：据国家劳动和社会保障部统计，1998以来我国农村养老保险的参保率基本呈递减趋势，即使在参保人数较高的1998年，参保人数也只是8025万人，参保率仅仅达到10%，其中还存在"保小不保老"、"保富不保贫"等倾向。从参加农村养老保险的人员结构来看，也主要以中青年人群为主，真正该保的老年人并未享受到应有的权利。此外，由于我国农村养老保险工作基本上是比较发达的农村地区开展，能参保的多是有收入保障的农民，低收入和贫困农民往往被排除在养老保险之外，使得该制度既无法体现社会保障性质，更无法体现济弱扶困的社会公平原则。

（三）保障功能差：现行保险费征缴实行的是低标准、多档次，由农民自由选择。由于制度设计和个人利益最大化的考虑，绝大多数人都选择了最低档次。在不考虑通货膨胀等条件下，如以每月投保2元计，缴费10年后个人每月可领取养老金4元7角，缴费15年后每月可领取9元9角。这点金额显然无法养老，完全体现不出应有的保障功能。

（四）筹资模式单一，基金保值增值困难：在资金筹集上规定以"个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持"为原则，因各项资助不到位，致使农村养老保险基金中91％为个人缴纳，政府并未承担起相应的责任，其性质与商业保险区别不大况且，随着宏观经济形势的变化，债券和银行存款利率多次下调，加上通货膨胀，致使基金增值缓慢。加上缺乏稳定的投资渠道，农保基金入不敷出，出现负增长。对于个人来说，他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费。

（五）养老保险管理制度的缺位：专业人才和严格的管理制度缺失，加之机构设置不健全，基金管理出现了诸多问题。全国各地农村社会养老保险基金的收集、保管、运营和发放全是由民政部门一家负责，缺乏有效的监督和制约。更严重的是，很多地方没有统一组织工作，导致相当一部分基础数据严重失真，无法对以往的基金运营成果进行有效总结、考核。

二、解决的对策及措施

（一）建立健全相关法律法规：首先，应当建立专门的农村养老保险法，以立法形式明确规定农村社会养老保险制度。其次，加快立法也使农村社会养老保障各项措施都有法可依，便于操作并提高制度的稳定性。最后，建立健全监督机制，通过制度化和法制化措施实现社会保障基金的安全有效运行，并增强政府职能，完善社会养老保障体系。

（二）建立新型社会养老保险制度：一是应采用基本制度统一，不同地区分类指导的原则，支持各地因地制宜的发展创新和探索。二是推进管理和技术的创新与突破，加强信息化建设，将"金保工程"延伸到县、乡和有条件的村，为农民社会保险关系的异地转移、衔接提供技术支持。三是改进农保工作做法。树立政府服务而不是替代、包办的观念，让农民更多地关心、参与制度的建设，营造氛围等等。

（三）作好社保宣传，提高参保水平：首先要加强养老政策和保险意识的宣传力度，建立专门的养老保险服务站来为农民答疑和解决基本的养老政策宣传。其次，根据各地农村特点，寻求渠道来安排农民剩余劳动力，以保障其基本参保水平。

（四）强化政府责任，加大财政投入：研究结果表明：缺少政府扶持是农民缺乏投保热情的根本原因。因此，针对现行制度设计与农民现实的日常支出预算不匹配的问题，应加大政府对农村社会养老保险的扶持力度，根据地方经济、财政情况，逐步推进适当的公共财政投入。地方财政预算应确定一定比例，用以充实农村社会养老保险基金。只有这样，才能使农村社会养老保险真正具有社会保险所应有的"社会性"和"福利性"，才能调动农民投保的积极性。

（五）加强基金的管理，提高收益率

应该促进两个价值循环：一是对农村社会养老保险基金进行经营性价值增值管理，为确保养老保险基金保值增值，降低投资风险，可以分比例、多渠道的方式进行投资，并尽可能地进行分散投资和组合，包括投资工具组合、投资期限组合、投资项目组合。二是非经营性的价值

增值循环，通过国家政策与社会宣传，不断增加政策性收入，捐助和赞助收入等来辅助养老基金增值。

当然，根据各地实际，应该采取的措施不尽相同。除了以上措施，我们还应该在实际工作中建立基金监督机制，把内部监督和外部监督结合起来，并不断建立多渠道的筹资方式，提高农民的参保意识，从而更好地建立和完善农村社会养老保险体系，真正为人民服务。解决农村老年人养老保险问题，对于社会稳定、解决民生问题起到了重要作用，对构建社会主义和谐社会具有重大的现实意义。

参考文献

［1］韩留富，程磊.农村社会养老保险制度改革刍议.学习论坛，2001，(9)

［2］曹云清，张占平，李斯.和谐社会下新型农村养老保险制度的思考.经济与管理，2009.

［3］林毓铭.社会保障管理体制.北京：社会科学文献出版社，2006．