突发事件统一领导原则【芦山地震经验为例】

突发事件管理的”统一领导”原则

——以芦山地震实践经验为例

受益于汶川地震、玉树地震、盈江地震等救援所积累的经验，芦山地震救援在整体上表现出的有序性，较此前有明显提高，为最大程度降低灾害损失提供了有力保障，受到了国内各界和国际社会的广泛认可。同时，我们看到的是，芦山地震的救援秩序仍然存在着一些有待进一步提高之处，如救援力量统一协调、志愿力量有序参与、应急物资的供求管理等。

如何才能提高突发事件应急管理的有序性？这是我国应急管理领域亟需解决的一个重要问题。从国际经验和芦山地震实践来看，坚持统一领导原则是一个重要基础。根据《突发事件应对法》，统一领导、综合协调、分类管理、分级负责和属地管理是我国的应急管理体制。从提升救援有序性角度来看，综合协调、分类管理、分级负责和属地管理实际上是为了更好地保障和实施统一领导原则。实现应急救援的统一领导，关键在于坚持三个“维护”。

维护属地政府指挥权，上级政府发挥支持作用

根据《突发事件应对法》的属地管理原则，县级人民政府是其所辖区域应急管理的责任主体，对其行政区域内突发事件的应对工作负责。“突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作。”上述规定明确了应急状态下的危机决策权，即：在属地范围内，由属地政府负责；超出属地能力范围，由上级政府领导。

问题在于，当需要上级政府响应时，应急指挥权归属于谁？有人认为，既然是上级政府统一领导，那么指挥权当然也归属于上级政府。这是当前存在的一种认识误区，即将领导权等同于指挥权。实际上，领导的内容不但包括了指挥，还包括协调、沟通、激励、控制等。在应急状态下，属地范围事务的指挥权应归属于属地政府，属地之外事务的指挥权则归属于上级政府，各司其职、各行其责。上级政府此时对于属地政府起到的是支持作用，这种支持不能代替属地政府的应急指挥权，而只能根据属地政府的实际需求给予综合保障。

以芦山地震为例，由于地震强度为7.0级，且发生于人口密集地区，依据《国家地震应急预案》，当时初判为特大级别，因此国务院作出了响应，李克强总理第一时间赶赴灾区，当天成立了国务院和四川省两个地震抗震救灾前方指挥部。需要指出的是，李克强总理亲赴灾区并非进行一线救援指挥，而是全面视察和了解灾情。国务院和四川省的两个前方指挥部也并非代替芦山、宝兴等县的属地应急指挥权，而是发挥支持和保障作用。李克强总理指出，“指挥部提要求，国务院给支持”，且一再强调，“下一步工作由四川省委省政府全面负责”，

并于第二天就离开灾区返京。

在属地管理原则下，上级主要领导没有必要在大灾之时总是亲往灾区。一方面，救援是应急响应的第一要务。上级主要领导亲赴灾区更多的是展现人文关怀，对于实际救援并没有发挥更多作用，有些时候甚至还会干扰救援工作开展，例如，属地政府领导不得不抽身接待上级，可能造成救援时机延误。另一方面，应急资源有效供给是有序救援的保障。上级主要领导坐镇后方，发挥综合协调职能，根据属地政府需求提供应急资源保障，比其亲赴救援一线的实际贡献更大。在未来机制建设中，有必要贯彻属地管理原则，规范和明确上级主要领导的职责与行为。

维护技术决策独立权，但保留行政最终决断权

应急救援是一项综合性工程，很多时候涉及专业性、技术性问题，并非一般性行政决策所能应对。在涉及专业救援问题上，有必要让有专业背景、经验和技能的指挥人员进行独立决策，以保障救援的科学性。与此同时，由于技术救援指挥人员所需考虑的问题仅仅是某个救援场景本身，无需通盘考虑整体灾害救援及其涉及的政治、经济、社会影响，因此主管行政部门可以就某个技术救援决策保留最终决断权，以系统性维护和提高整体救援的有序性。

在维护技术救援决策独立权问题上，通常需要调节好三种关系。

指挥人员与技术专家的关系。在应急救援中，技术专家的智力支持十分重要，但他们只负责在技术问题上提供专业支持，并不具有救援决策权。救援决策权完全归属于指挥人员。指挥人员可基于自身经验，决定是否采纳技术专家提供的救援方案，并对所作决策负责。

行政决策与技术决策的关系。在较大规模的灾害救援中，救援的实施常常会划分为不同区域，由不同救援队伍具体负责，行政管理部门则负责调集行政资源为整体救援和各个分区救援提供行政支持。因此，救援过程中实际上存在着两类指挥部，一类是行政指挥部，即由行政管理部门组成的指挥部，如各级政府应急预案所设立的指挥部；另一类是技术指挥部，即具体救援实施的指挥部，如负责某个场景救援的消防队伍。应当保持两类指挥部的相对独立性，各司其职。当然，为维护救援的系统性，行政指挥部有权否决技术指挥部的决策，但此时所有责任应当由行政指挥部负责。

行政手段与技术手段的关系。保持两类指挥部的相对独立性，并不意味着二者没有交流，相反，需要充分加强二者的沟通，以及时获取灾情和落实总体救援部署。在加强沟通方面，除了会议、联络员等传统行政沟通手段之外，更应加强技术沟通手段的应用，特别是指挥通讯平台的使用。这一点在芦山地震救援中表现得尤为突出，四川省前方指挥部的第一项工作，就是通过直升飞机向震中几个县空投了卫星电话，第一时间建立起应急通讯，把前方的灾情

及时传回指挥部。

维护属地统一调度权，外援力量服从属地管理

“一方有难，八方支援”是我国灾害应对的优良传统，应当继续发扬。但在灾害救援中，需要厘清的是，支援不等于救援，救援力量并非越多越好，真正需要的是专业救援力量。在芦山地震救援中，前期的开展艰难，在一定程度上正是由于涌入灾区的非专业力量过多，其中包括政府的有关力量，造成了交通拥堵，以至于国务院办公厅不得不应四川省请求发布通知劝退和阻止非专业人员的进入，以维护救援秩序。应当说，国办的通知发布得是非常必要和及时的，但更需要探讨如何建立健全机制，在以后的灾害中，规范进入灾区的人员和行为。

当然，并非进入灾区的社会力量都是非专业力量。在芦山地震中，具有丰富救援经验的民间救援队伍——蓝天救援队，15个省队联合救援，发挥了重要作用。但更值得研究的是，在外援力量参与时，如何对其统一调度，以保障救援力量分布的科学性？依据《突发事件应对法》，外援力量也须遵循属地管理原则，应服从属地政府的统一调度和管理。在芦山地震中，外援力量接受属地管理做得是比较好的，特别是“军队的救灾力量统一由四川省地震抗震救灾前方指挥部指挥和调动”，应当说是一种进步。

按照国际经验，第一时间抵达灾害现场的救援力量拥有指挥权，因为它对灾情的了解相对最为全面，其他后来和外援力量均需接受它的领导。通常而言，能够第一时间抵达灾害现场的都是当地的综合救援队伍，实际上就是消防队伍。芦山地震中，第一时间抵达现场并开展救援的也是芦山县的消防队伍。因此，在应急救援机制建设中，可以明确属地综合应急救援队伍作为统一管理外援力量的机构，统筹协调，以提升外援力量与本地力量共同、有序地展开救援。