浅谈中美军队指挥管理体系的联系和区别

浅谈中美军队指挥管理体系的联系和区别

目前，世界军事领导指挥体制可分为两种基本类型。即军令、军政分开型与军令、军政合一型。所谓军令、军政分开型领导指挥体制，是指指挥机关和行政机关在一定层次上分开设置并各自形成不同的组织系统的一种领导指挥体制；所谓军令、军政合一型领导指挥体制，是指指挥机关和行政机关自上而下均合并设置在同一组织系统之内的一种领导指挥体制。美国及部分西方国家采用的是军令、军政分开型的军事领导指挥体制，我国采用的是军令、军政合一型的军事领导指挥体制。由于受近年来美军辉煌战绩的影响，加以对我军领导指挥体制运作过程中存在问题的切身感受，部分同志便认为军令、军政分开型领导指挥体制优于军令、军政合一型领导指挥体制。那么，究竟是军政、军令分开优?还是军政、军令合一强?这个问题值得我们认真分析和思考。

一、两种体制，各有利弊

上述领导指挥体制的两种类型，各有其优缺点。

军令、军政分开型领导指挥体制。主要优点：一是机构职能专一。军政系统能够长期稳定地抓好本军种建设，建立充分的人力与物资贮备，为战争作好准备；军令系统的指挥员主要研究作战问题，进行作战谋划，精力相对集中。二是机构精干、指挥灵便。军令系统由于只设作战、情报、通信等与作战指挥密切相关的部门，因而机构比较精干、指挥制约因素少。其主要缺点：一是责权不够统一。行政领导机构平时要抓部队训练、战场建设、指挥自动化系统建设等工作，这些工作与部队战斗力的提高密切相关，但其并不参与部队的作战指挥，责与权之间

存在一定的脱节现象。二是存在平战体制的转换问题。军令、军政分开型领导指挥体制，军令系统与军政系统均为独立的分系统，战时需要由平时领导体制转换为战时指挥体制，部队存在两种体制转换过程中的适应问题。

军令、军政合一型领导指挥体制。主要优点：一是指挥者具有较强的权威性。由于平时负责部队建设的行政首长，战时将是该部队的指挥员，因而，指挥员与指挥对象之间彼此比较熟悉、相互信任(赖)，战时容易建立指挥与被指挥的关系。二是便于实现责权的统一。军令、军政合一型领导指挥体制遵循了“谁建设，谁使用，谁负责”的原则，上级既要对部队平时各项建设负责，又要对战时作战结果负责，因而利于其统一筹划部队的平时建设与战时运用问题。其主要缺点是指挥人员既要应付大量的日常战备、训练、管理等工作，又要研究带兵打仗的问题，这一方面增加了指挥人员的负担，对指挥人员的素质提出了过高的要求；另一方面也有可能使指挥人员整天陷入繁琐的事务中而无暇研究作战指挥问题。

二、形式不同，职能相近

尽管从机构设置的角度，军令、军政合一型与军政、军令分开型的领导指挥体制看似差别很大，但其实相互间都能找到对应的职能部门。就我国而言，中央军事委员会是最高国家军事机关，中央军委主席是全国武装力量的统帅。中央军委之下，设有四总部。其中，总参谋部负责组织领导全国武装力量的军事建设，组织指挥全国武装力量的军事行动；总政治部负责管理全军的政治工作；总后勤部负责组织领导全军的后勤工作；总装备部负责组织领导全军武器装备建设工作。与之相应，军区、海军、空军、第二炮兵领导机关均设有四大部。在司令部中，同样设有作战、军训等部门，而作战部门也是集中研究作战问题、组织战役层次

的演习等，类似于美国军事领导指挥体制中军令系统担负的职能。至于美国军政系统担负的工作，我军则由其他部门共同完成。

从指挥关系来看，两者也有许多共同之处。譬如，美军对于后勤方面的事务(美军后勤的基本任务是以最低的资源消耗，在战场上为部队提供其需要的一切)，“和平时期，总司令官负有与各项法规、军种部与军种的方针、预算考虑以及当地情况相互一致的职责”；“在危机或战争期间，总司令官的权力和职责顺理成章地扩大到可以使用他的司令部所属的所有部队的设施与补给品”；“总司令官对诸如基地调整、部队驻扎等影响作战能力和持久能力的本战区内各军种的后勤计划有批准权”。这里，总司令官是指美军各联合总部司令。同样，就我军而言，作为首长的指挥机关，司令部也负有向政治部、后勤部、装备技术部、装备修理部传达首长有关军事工作的命令、指示，通报情况，指导其军事建设，指挥其军事行动，指导后勤保障和装备技术保障等职责。再者美军各军种参谋长通常具有所谓的“双重身份”作为参谋长联席会议成员，他们参与作战指挥、监督作战行动；而作为军种的参谋长，他们又在军种的管理方面向军种部部长负责。应该说，他们也是集军令、军政功能于一身的各军种的最高指挥官。

三、环境不一，效果迥异

领导指挥体制涉及面非常广泛，其建立和发展受到国家政治制度、国家军事战略、军队体制编制、军事技术水平、指挥人员素质和人员思想观念等多种因素的影响和制约。

美国之所以采用军令、军政分开型的领导指挥体制，与其“文官控制军队”的传统不无关系。事实上，在1958年以前，美国最高军事行政领导与作战指挥

机构也是合一的，其指挥程序是总统——国防部长——三军种部长、参谋长——各联合司令部和特种司令部。然而，作战和军队管理实践使美军感到，该体制增加了军种部文职部长一级对作战的指挥权，这一方面增加了作战指挥层次，另一方面，造成文职与军职人员之间职责混淆，其既不利于平时应付紧急情况，又不利于战时实施有效的作战指挥。因而为改变这种状况，同时加强国防部和参谋长联席会议的作战指挥权威，在艾森豪威尔执政时期，美国将三军主要作战部队，在不脱离原军种建制的情况下编入各联合司令部和特种司令部，实行作战和行政分离的体制。此后，在坚持文官掌握军权的原则下，美国一直采用行政领导与作战指挥分离的双轨制。

应该指出的是，从近半个世纪的运作过程来看，军令、军政分开型的领导指挥体制是适合美军的实际情况的。但就我国而言，则另当别论，因为从历史上看，我国从未享受过该种体制带来的益处。据考证，早在宋朝初期，赵匡胤为消除前代将帅拥兵自重之弊端，采取了许多措施。其中之一便是大批委派文臣充任中央和地方武职，实行以文治武。其二是中央建立枢密院、三衙和帅臣相互制约的领导指挥体制，三分兵权。其中，枢密院为朝廷中央最高的军事行政机关，它可以调兵但并不直接指挥军队；军队指挥权归三衙，即殿前司、侍卫亲军马军司和侍卫亲军步军司，但三衙可以指挥兵却不能调动兵；帅臣是由朝廷委任的统兵将帅，行率三衙之兵征战和镇戌之责。凡有战事，统帅由皇帝临时委派，三衙之兵由枢密院奉敕调集，实际上兵权都掌握在皇帝手中。可见，美国现行的“文官控制军队”、军政军令分开等做法与赵匡胤建立的一套军事制度极其类似。但不幸的是，北宋军队在金军面前却是不堪一击。与此相对照，曾国藩建立湘军时，实行兵必