灵活供地 明确退出——解决采矿用地“两头难”的突出问题

灵活供地明确退出——解决采矿用地“两头难”的突出问题

2011-4-29

根据《土地管理法》、《矿产资源法》、《土地管理法法实施条例》、《矿产资源法实施细则》等法律法规的规定，采矿前应依法取得采矿权和地面的土地使用权。并对采矿用地的性质进行了规定，如根据《中华人民共和国国家标准土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007），采矿用地与工业用地、仓储用地同属工矿仓储用地，具体指采矿、采石、采砂（沙）场，盐田，砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地。实践中采矿用地则主要包括地面生产用地以及尾矿堆放用地。

一、采矿用地的特殊性

采矿用地在实际使用过程中，受使用目的、矿产资源赋存条件和开采方式的影响，其用地方式、用地类型、使用期限及采矿用土地可恢复程度与一般的建设用地相比，具有很强的特殊性：

一是采矿用地对地表土地产生影响，具有复杂性。采矿用地对土地的使用不是为了建造建筑物或构筑物，而是通过一定的技术手段或措施获取地下的矿产资源，对地表土地不是直接使用而是产生直接或间接影响，如对表土层进行剥离或采矿后出现地表沉降、塌陷、开裂等现象。这些影响的程度主要由开采方式决定，采取露天开采的，主要对表层土造成破坏，开采结束后容易形成采空区，而采取地下开采的，则表现为对地表土地进行局部压占，采矿结束后造成地表的塌陷、沉降或开裂等。

二是采矿用地对土地的使用取决于矿产的开采年限，具有阶段性。采矿用地的目的是为了开采出地下的矿产资源，而矿产资源的储藏是有限的，一旦资源枯竭或开采结束，采矿对土地的使用也随之终结。因此，采矿对土地使用期限的长短由矿产资源可供开采的年限决定，一般露天开采为4-6年，地下开采为

50-60年甚至更长时间。

三是采矿用地的位置取决于矿产赋存区位，具有不可替代性。在选址上，一般的建设用地在区位选址上主要考虑的是成本或市场价值，但对于采矿用地而言，因为受地下资源赋存和开采技术的限制，区位却是唯一决定性的因素，采矿区位确定后，用地位置随之确定。目前，根据我国已勘查探明的矿产资源储量情况分析，90%的煤炭资源储量集中于华北、西北和西南，70%的磷矿资源储量

集中于云、贵、川、鄂四省；铁矿则主要集中在辽宁、河北、四川和山西省，且多地处较为偏远的农村地区，因此，采矿用地的市场经济效益远不如一般意义上的工业用地或经营性用地。

四是采矿用地实际用地类型多，具有多样性。实践中根据开采作业程序要求，采矿用地可包括具体不同类型的用地。如露天开采中主要包括采矿区用地和尾矿库用地，地下开采中主要包括钻井生产用地、井场用地、交通运输用地、管道用地及一些场站配套设施用地。这些不同类型的用地，其范围、利用方式、利用强度及对原土地权利人的权利限制等都存在很大差异，具有多样性。

二、当前采矿用地存在“两头难”的突出问题

目前，我国有关采矿用地的规定内容主要包括：一是矿产资源开采必须依法取得采矿权、土地使用权，并实行重要矿床不得压覆和重要地区限制采矿的制度。二是特定项目限制或禁止供地，为促进节约集约利用土地和产业结构调整，根据国家产业结构调整指导目录和国家有关产业政策、土地供应政策，对特定项目实行限制供地或禁止供地。三是因采矿破坏的土地应进行复垦，恢复到可利用状态，对采矿用地因挖损、塌陷、压占等造成土地破环的，应按照“谁破坏、谁复垦”的原则，履行土地复垦义务，没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应依法缴纳土地复垦费。

前述关于采矿用地的规定主要散见于《物权法》、《土地管理法》、《矿产资源法》等法律法规及有关政策文件中，但缺乏专门统一的法律法规对其进行系统的规定，由于前述分析的采矿用地的特殊性和复杂性，造成了实践中采矿用地取得、退出“两头难”的突出问题。

（一）采矿用地取得难

采矿用地“取得难”主要体现在：一是采矿权与土地使用权设置难以统一，影响采矿用地的取得。采矿用地的取得必须以取得采矿许可证为前提，且必须遵循《土地管理法》和《矿产资源法》的相关规定。但是随着矿业权有形市场的建立，除国家审批的特殊矿种外，其他的矿种都必须通过招标、拍卖、挂牌的方式取得；在土地供应上，经营性用地和工业用地，也都必须通过招标、拍卖、挂牌的方式取得。这就造成了实际工作中，通过两个招拍挂市场取得的采矿权和土地使用权难以实现统一，或者取得采矿权后，由于国家对矿产资源政策的调整，将

其用地纳入限制或禁止供地目录，从而导致取得采矿权的矿山企业难以顺利取得土地使用权。

二是采矿权审批与其他建设项目用地审批脱节，造成相互争地。同一宗土地可能既涉及采矿权的审批，又涉及其他建设项目用地预审和建设用地审查，目前各项审批或审查由国土资源系统内的不同主管部门按各自程序办理，由于彼此之间缺乏有效的衔接，极为容易产生相互争地的现象。如2009年中国石化胜利油田已经依法取得位于山东省东营市开发区大渡河路北300米、东四路西150米处辛181区块的采矿权，但在办理该区块的用地手续时，却发现该区域属开发区的商业及住宅区，并已办理了土地出让手续，造成油田取得了采矿权但无法进行勘探开发的困境。

三是受地方新增建设用地指标的限制，难以满足采矿用地的需求。为控制我国的建设用地规模，确保国家耕地占有量，国家实行土地利用年度计划管理，每年由国家根据各省的经济及发展需求给予一定数量的新增建设用地指标。受国家对各地经济发展的要求，各地政府为促进当地经济的发展，对新增建设用地的指标的分配使用控制非常严格。而多为国家企业的矿产资源开发为满足国家能源生产的安全，每年需要大量的新增建设用地指标，中就造成了指标之间分配调剂不够的局面。如中石油长庆油田每年在陕西省境内油气生产建设需要用地26000－30000亩，而国家配置给陕甘省的建设用地指标十分有限，为平衡地方经济发展对建设用地的需求，陕西省每年给长庆油田配置建设用地指标只有4000亩，造成了油气用地的建设用地指标多达22000亩的缺口。国家为提高油气的自给率，对油气开采给予特殊政策，允许油气开采先以临时用地方式使用，再按规定办理用地手续，但往往由于地方新增建设用地指标紧张，无法顺利办理相关手续。如长庆油田32万多亩用地之中，2000年以后使用的19万亩土地中有近18万亩土地未取得政府批准，仍然以临时用地的形式存在，造成大量历史遗留问题。

（二）复垦后采矿用地退出难

复垦后采矿用地“退出难”体现在：一是采矿用地取得年限超过实际使用年限，闲置土地难以处理。按现行规定，采矿用地以划拨方式取得的，土地使用年限没有限制；以出让方式取得的，按工业用地最高使用年限为50年（国家虽然