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试论利益集团对我国公共政策的影响学术界对利益集团的概念有诸多说法。

20世纪50年代,戴维?杜鲁门首次提出“利益集团”的称谓,他认为利益集团是任何建立在享有一个或更多共同看法基础上,并且向社会其他集团或组织提出某种要求的组织。

”英国学者格雷海姆?威尔逊在其著作《美国的利益集团》中写到“一个利益集团是一种组织,它设法代表一些有着一种或几种共同利益或共同信念的个人或集团。

”这里,我们可以对其作出这样的定义:利益集团是在某些方面拥有共同利益或共同态度的社会成员所联合而成的社会组织。

它以增进组织成员的共同利益为目标,时常通过其组织优势对政策的制定者施加一定的压力的方式来达成其目标,所以也称为“压力集团”。

一、我国的利益集团及其在政策制定过程中的影响(一)我国利益集团形成的背景和现状改革开放以前的中国,社会大众的现实利益分化尚不明显,传统的政治话语断然否认不同社会阶层存在着利益上的差别,因此不承认利益集团的存在。

改革开放和发展社会主义市场经济以来,社会阶级阶层结构分化剧烈,新的利益阶层逐步形成,各种利益取向的利益群体也不断涌现,活跃于社会经济、政治、文化领域,并积极通过各种途径扩大其影响,向政策制定者表达其利益诉求,或者提出各种政策意见和建议,以期影响政策结果。

在这样的社会现实下,利益集团一词才大方地进入了人们的视野,成为分析和研究我国社会变迁、政治治理的又一崭新视角。

1.我国利益集团形成的背景和条件(1)改革开放和发展社会主义市场经济以来,我国的经济成分、组织形式、就业方式和分配方式日益多样化,社会利益结构不断分化重组,社会利益群体日益多样化,这使利益集团的大量形成和逐步发展具有了客观的社会基础。

(2)公民利益意识的觉醒和维权意识的加强,特别是具有相似利益的人们为维护和实现共同利益的集团意识的形成(集团意识是客观上具有共同利益基础的社会群体,对自身利益的认知以及运用集体力量实现或维护其利益的意愿和倾向),为利益集团的产生提供了心理基础。

(3)政治民主化法治化进程的加快以及党和政府在保障公民权利方面卓有成效的改革与发展,为利益集团的形成提供了宏观的政治条件和制度背景。

(4)现代交通与信息技术的发展使得人们之间的联系日益方便快捷,大大节省了利益群体的组织化成本,为利益集团的形成提供了现代技术支持。

这些条件的聚合使得我国利益集团的大量形成成为一种客观的必然趋势。

2.我国社会利益集团的基本形态和种类中国现有社会利益集团,总体上说,大多并没有完备的组织形态,也没有固定的组织架构,只是松散地、自发地、临时性地“结伙”,以协同行动,表达其特定的利益诉求。

部分有规范组织形式的利益集团,多以社团、协会、商会、联合体(会)、委员会等形态存在。

也有以帮派、行会等形态存在的利益集团。

目前,中国民政部把全部社会团体分成四类:一是学术性团体,指从事自然科学、社会科学一级交叉学科研究的团体;二是行业性团体,指由同行业的企业自愿组织的团体,如行业协会;三是专业性团体,指由专业人员组成或以专业技术、专门资金为从事某项事业而成立的社会团体;四是联合性团体,指人群的联合体或团体的联合体。

(二)我国利益集团在政策制定过程中的影响我国目前正处在社会转型期,日益分化的利益格局使得利益集团的产生难以避免,同时,渐趋成型的各种利益集团已经对我国公共政策的制定产生了巨大影响。

目前我国社会利益集团在公共政策制定过程中,对政治生活会产生怎样的影响?手段是什么?后果如何?下面我们分别进行分析。

1.影响方式(1)说服。

即利益集团采用拜访、书信、递交研究报告结果等方式,对有关的决策者进行劝说,明确表达民众的需要,这里,说服的理由往往不在于其自身的利益,而是投其所好,分析这样做对各方的好处,它是通过正规渠道的进行的,它不以金钱为基础实施,因而绝不同于美国利益集团的游说。

(2)利用专家顾问团体。

党、政府、人大为了保证决策的科学化、民主化建立的大量的咨询机构、智囊团,聘请了大批各行各业的专家为顾问,许多利益集团就可以利用本集团内的专家顾问团体与决策机关的智囊机构保持密切的关系,对政策制定和决定施加重大影响。

(3)需求社会同盟。

即当利益集团自身不足以影响政策制定时,可以与其他有利害关系的集团结成联盟或运用传播媒体以争取尽可能多的民众的支持,从而对决策者形成强大的压力,使有关利益集团的意愿所针对的问题被提上决策日程或重新考虑。

此外,利用个人关系、寻求代理者,按一定准则都是我国利益集团对政策制定施加影响的方式"2.影响的渠道(1)党和政府。

它们是利益团最重要的利益表达渠道,一般情况下,在涉及集团利益比较广泛,带有根本性和全局性的问题上,利益集团常与执政党进行沟通,而在可能较少牵涉其他集团引起政治冲突的不大的问题上,利益集团则采用与政府接近的办法,在预先设定的政策范围内活动(2)立法机构。

我国立法机构并不是惟一从事决策的机构,重要的政策决策权主要集中在党和政府手中,这是立法机构作为利益表达渠道的功能受到很大的限制。

尽管如此,作为立法机构的各级人民代表大会是代表人民利益的,因而利益集团也可利用自身优势,在社会中展开调查,搜集信息,向各级人大反映人民的意愿,并提供相应的可供选择的政策方,从而对全国人大以及地方各级人大的决策施加影响。

(3)大众传播媒介。

利益集团可以通过传播媒介向公众传送特定的信息,争取大众舆论的同情和支持,以引起决策者对某些容易忽视的问题的重视。

中国正迈向更加开放的社会大众传播媒介将成为公众和利益集团向决策者转达利益要求的重要渠道。

二、利益集团影响下对我国加强政府能力建设的思考(一)加强政府能力建设的必要性随着社会经济的发展,社会成员之间的利益将越来越分殊化、多元化和异质化,人们的利益意识会越来越自觉,组织化程度会越来越高,社会利益集团会越来越多,利益集团之间的关系会越来越复杂,在社会政治生活中的影响力也会越来越大。

客观而言,利益集团影响公共决策并非都是坏事,但必须有个前提,这就是,社会中存在多个力量相近的利益集团,它们之间的博弈能够形成一个大致均衡的利益格局。

由于我国是社会主义的国家,又实行中央集权式的统治,这些都限制了我国利益集团在国家的政治生活中进行各种活动。

而且我国利益集团是在改革开放后形成和发展起来的,有的是原先的组织演变而来的,和政府有着不可分割的血脉联系,自身的发展又不够成熟和完善,再加上我国自身文化的特点所熏陶,使得我国的利益集团在转型期不能民主、平等而又赋有效率的参加国家的社会和政治生活,从而陷人了参与政治活动、表达利益要求和心声而又遇到诸多障碍和困难的困境中。

不难看出,我们现在的问题是,利益集团的政治化趋势越来越明显。

与此同时,强势利益集团太强,弱势利益集团又太弱,后者根本构不成对前者的制约。

这样势必出现由某个利益集团影响甚至操控公共政策的情况,从而将严重破坏公共政策的公共性与正义性,使政策沦为精英、有钱人的工具。

更严重的问题还在于,在现行决策体制下,部门和地方容易被利益集团所“俘获”,形成一种“合谋共生”关系。

在这种环境下,政府面对的不再是势单力薄的个体管理对象,而是组织化、集团化的行政相对方。

这时,政府是否有能力均衡公正地协调好各利益群体和利益集团的利益,是否有能力妥善应对各利益集团的政治压力,始终代表和维护最广大人民群众整体利益和根本利益,是否有能力使各利益集团的愿望和诉求在政府决策中得到充分的表达和有效的整合,能否防止某些利益集团将自己的利益凌驾于公共利益之上而成为既得利益集团,这些问题不仅是中国现代化进程中具有重大现实意义的理论问题,也是具有重要理论意义的现实问题。

因此,加强政府能力建设是利益集团政治化条件下中国政治与行政发展的必然要求。

(二)提升政府能力的途径和方式1.提升政府对不同类型利益集团的调控能力在利益多元化条件下,所有合法利益集团的所有合法利益都不应该忽略,但也应该明确,那种让所有的利益集团都满意的“帕累托”型的政策将很少存在。

这时,最重要的是必须考虑并满足最大多数人的利益要求。

要代表和实现最大多数人的利益,政府就必须提高自己的调控能力,根据不同利益集团的形态、性质、资源,采取不同的方针政策进行调控。

(1)打击违法利益集团,保护合法利益集团,扶持公共利益集团。

对于非法利益集团,无论是其追求的是非法的利益还是以非法的手段追求利益,都必须依法予以打击和制裁,并从源头上铲除其生存和发展的土壤,特别要注意防止和铲除那些披着合法外衣的非法利益集团;对于那些得到国家法律法规许可、经有关部门登记注册的社团性利益集团,政府必须采取有力措施保护其合法权益不受侵犯;对于那些虽未经政府有关部门审批,但其追求的是合法利益的民间性利益集团,公民自助性与兴趣性组织等,其合法权益也应得到承认、重视和保护;对公共利益集团,政府要予以扶持。

(2)限制和规范特殊利益集团。

目前,影响比较大的特殊利益集团主要是那些以地区、部门为依托,借助公共权力获取利益具有垄断地位的企业、官商不分的企业等。

对这些特殊利益集团,应逐步进行限制和规范:在承认其既得利益的基础上,限制其垄断特权,规范他们行为,重新建立商业游戏规则,迫使它们由靠垄断、寻租转变为依靠技术创新、高质量服务、良好信誉等谋求利益最大化;同时,尽可能地引入有效的竞争机制,打破既得利益集团的垄断地位。

(3)关怀社会弱势群体,提高他们的组织化程度。

目前,弱势群体的利益得不到有效维护是当前影响社会政治稳定的重要因素,而他们利益得不到维护的一个重要原因是他们的组织化程度低,他们的声音难以引起人们和决策者的注意。

因此,提高他们的组织化程度,培植与他们利益一致的组织是必要的。

2.提升政府尤其是中央政府的整合能力利益整合是政府的一项基本职能。

社会利益越是多元化、集团化,利益关系越是复杂化,利益整合就越重要。

在利益多元化和利益集团政治化的条件下,在我们这样一个多民族的发展中大国,如果没有一个有权威的利益整合中心,利益冲突的协调就非常困难,整个社会是很容易搞散的。

不仅现代化实现不了,而且必然陷入混乱的深渊。

因此,提高政府、特别是中央政府的整合能力,这是中国特殊国情的特殊要求。

(1)提高思想整合能力。

即提高政府运用政治符号和思想文化资源在各利益集团之间制造共识的能力。

在利益多元化的情况下,政府如果没有思想整合能力,社会就会患上意识形态的“失语症”,各个利益集团的意识形态必将争吵不休,社会的精神秩序就会被瓦解。

因此,应该通过意识形态的变革和创新,保持政府所倡导的意识形态的影响力、吸引力、感召力和主导性,在全社会形成共同信念和精神支柱。