浙江省人民政府关于加快城市地下空间开发利用的若干意见

浙江省人民政府关于加快城市地下空间开发利用的若干意见

浙政发〔2011〕17号

城市地下空间开发利用是城市建设和发展的重要组成部分。为适应新型城市化的需要，促进经济发展方式转变和城市可持续发展，现就加快城市地下空间开发利用提出如下意见。

一、充分认识加快城市地下空间开发利用的重要性和紧迫性

随着我省经济社会持续快速发展，特别是工业化、城市化的加快推进，城市用地紧缺、交通拥堵、环境污染等问题日益突出，城市发展面临越来越大的空间制约和挑战。合理有序开发利用城市地下空间，有利于加快转变经济发展方式、深入推进新型城市化，有利于拓展城市发展新空间、提高空间资源利用效率，有利于提高城市整体防护能力、促进人防民防一体化发展，有利于节约资源和保护环境、推进城市生态文明建设，有利于保障和改善民生、促进全面小康社会建设。随着城市综合经济实力的不增强和科学技术水平的不断提高，加快城市地下空间开发利用的经济技术条件更趋成熟，并面临极好的发展机遇。各级政府、各有关部门要从全局和战略的高度，充分认识加快城市地下空间开发利用的重要性和紧迫性，紧紧抓住机遇，积极探索，大胆实践，创新体制机制，采取更加有力的措施，加快推动城市地下空间开发利用。

二、指导思想和基本原则

（一）指导思想。深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕实施新型城市化战略，积极推进体制机制和政策创新，依法加强管理，合理有序开发利用城市地下空间，增强城市整体防护能力，优化城市功能配置，提高城市空间资源利用效率和综合承载能力，促进城市又好又快发展。

（二）基本原则。

——统一规划、合理开发。坚持地下规划与地上规划相结合、适度超前与量力而行相统一，加快形成规范的城市地下空间规划体系，合理有序开发利用城市地下空间，努力构建城市立体发展新格局。

——公共优先、综合利用。坚持把公共利益放在城市地下空间开发利用的首位，平为战（灾）用、战（灾）为平用，综合利用、服务民生，努力实现城市地下空间开发利用经济效益、社会效益、战备效益和环境效益的有机统一。

——质量第一、确保安全。坚持安全发展、清洁发展、可持续发展，加强人才和技术支撑，加强规划建设全过程监管，加强生态环境保护，确保城市地下工程质量，确保城市地下空间开发利用安全。

——政府主导、社会参与。坚持政府统一管理城市地下空间开发利用，在加强政府规划调控、加大政府投入的同时，充分发挥市场配置资源的基础性作用，积极引导鼓励社会资金参与城市地下空间开发利用，加快构建多元化投融资机制，努力实现城市地下空间可持续开发利用。

——因地制宜、分类指导。坚持城市地下空间开发利用与城市功能定位、城市特色培育相适应，鼓励各地发挥优势，结合新城建设、旧城改造、轨道交通和市政设施建设，因地制宜推进城市地下空间开发利用。

三、主要任务

（一）加强城市地下空间开发利用规划。各级政府在组织编制或修改城市总体规划、县市域总体规划、城市群规划时，应根据城市发展需要，加快编制城市地下空间开发利用专项规划。城市地下空间开发利用专项规划可与人民防空专项规划一并编制，也可单独编制，但要与人民防空专项规划等其他各类专项规划相衔接。城市地下空间开发利用专项规划应对地下交通干道、地下管网、人民防空设施、应急避难场所，以及停车、商业、仓储等其他地下工程建设作出规划，并制订近期、中期和长期实施计划。城市控制性详细规划、修建性详细规划要设地下空间开发利用的专门章节，具体落实城市地下空间开发利用专项规划的要求。省城乡规划主管部门要会同省级有关部门加快制订城市详细规划中地下空间开发利用部分的编制标准。要加强城市地质环境和地下资源的调查评价，努力提高城市地下空间开发利用专项规划的科学性。

（二）建立健全城市地下空间权属管理制度。城乡规划主管部门要按照有关规划要求，明确城市地下空间开发利用范围、总体布局、建设用地性质、用途、开发强、起止深度和层次要求。城市地下（包括山体）空间建设用地归国家所有，其使用权可由国土资源主管部门依法划拨或出让。相关审批文件明确地下连同地表土地使用权开发使用、共同建设的，应将地下空间连同地表作为一个整体确定建设用地使用权，一并进行土地登记发证；经依法审批单独以地下土地使用权进行开发建设的，应单独批供地，并根据用地性质核准使用年限，单独办理地下土地使用权登记发证。人防工程等公益性的地下建设用地使用权，符合划拨用地规定的，通过划拨方式取得。经营性用地和除符合划拨条件外的地下建设用地使用权，应当通过招标、拍卖、挂牌等有偿使用方式（含租赁）取得。国土资源主管部门和房产主管部门应当依法办理地下空间建用地使用权和地下建（构）筑物权属登记，颁发相应权证，并在产权证中注明“地下空间”；属于人防工程的应注明“人防工程”，并记载其平时用途。对独立开发的已建人防工程，可按上述原则予以确权，由国土资源主管部门和房产主管部门颁发相关权证；对依法结合民用建筑修建的防空地下室，待国家有关法律明确其所有权归属后再行确权。省有关部门要抓紧研究制订城市地下空间建设用地管理和权属登记暂行办法，报省政府批准后实施。

（三）规范城市地下空间开发利用建设管理。对结合地面建筑进行的地下工程建设，应随地面建筑一并向城乡规划主管部门申请办理规划许可手续。对独立开发的地下交通干道、商业仓储设施和能源、通信、人防工程以及停车等其他地下工程设施，应按有关规定向城乡规划主管部门申请办

理规划许可手续，其中人防工程建设的设计必须报经人民防空主管部门审查批准，未经人民防空主管部门审查批准，城乡规划和建设主管部门不得办理建设工程规划许可证、施工许可证；不属于人防工程的地下空间开发项目应当依法兼顾人防需要，具备一定的防空功能，其设计审查和竣工验收应当有人民防空主管部门参加。

（四）加强城市地下空间开发利用安全监管。严格把好地下工程施工企业资质关，督促施工企业严格遵守安全施工规范。加强城市地下空间使用的安全应急体系建设，完善各类应急预案，提高应急处置能力。城市地下空间使用单位要按照有关规定设置安全管理机构或配备安全管理人员，建立健全安全管理规章制度和责任制度，做好城市地下工程设施的日常管理、维护和更新。城市地下空间开发利用项目和人防工程应按照消防规范和标准综合考虑平面布置、防火分区、安全疏散、消防给水、防排烟、消防电气和灭火救援等需要。利用城市地下空间储存易燃、易爆和有毒物品的，必须符合危险品管理相关规定。

（五）加快构建城市地下空间开发利用公共信息管理平台。加强城市地下空间开发利用数据信息收集整理，加快建立城市地下空间开发利用档案信息平台。完善城市地下空间管理信息共享机制，建设、国土资源、人防、通信、电力等部门要对各自管理的地下建（构）筑物和各类管线、设施进行普查建档，对相关数据信息进行整理，并通过公共信息管理平台实现信息资源的整合、共享。

四、保障措施

（一）加强组织协调。省政府成立浙江省城市地下空间开发利用工作领导小组，负责组织协调全省城市地下空间开发利用工作，领导小组办公室设在省建设厅。各市、县（市、区）政府也要高度重视这项工作，建立健全相应的组织协调机制，抓好各项工作的落实。各级规划建设、人防、发展改革、公安、国土资源、房管、环保、交通运输、水利、卫生、工商、安监、应急管理、电力、通信管理、质监、文物等其他有关主管部门要按照各自职责，承担相应管理职能。

（二）强化政策扶持。对事关经济社会长远发展的重大地下工程和主要用于防空防灾的地下工程，应当以政府投资为主，积极吸纳社会资金参与。对主要用于满足民生需要的地下工程，应当在政府指导下鼓励社会资金参与开发建设，其投资、建设、经营可享受相关优惠政策。有关部门要研究制订鼓励社会资金投资建设地下商业街、大型地下综合体和其他地下工程的政策措施，在土地出让金、建设使用相关税费等方面予以优惠。

（三）强化科技支撑。积极发挥高等院校、科研院所的优势，加快培养城市地下空间开发利用专门人才。积极引进国内外地下空间开发利用专门人才。建立城市地下空间开发利用专家咨询机制，积极推进城市地下空间开发利用决策民主化、科学化。认真学习借鉴国内外的成功经验，加快制