社会保障体系的城乡分割及其整合

城乡二元社会保障体系及其整合

一、社会保障制度的城乡分割

在养老保险中，职工基本养老保险制度面向城镇职工，国家对城镇无业居民与农村居民养老保险采取同样的财务模式，而政策依据却是分割规范。在医疗保险中，城镇居民与农村居民采取的同样是政府补贴加个人缴费的筹资机制，但前者称城镇居民基本医疗保障制度，后者称新型农村合作医疗。在社会救助中，最重要的项目是最低生活保障制度，面向城镇居民的依据是国务院颁布的《城镇居民最低生活保障条例》，面向农村的依据则是国务院发布的政策性文件。社会保障制度安排的现实，明显地表现出城乡分割的特征。（郑功成.从城乡分割走向城乡一体化：国社会保障制度变革挑战，人民论坛，2014、1上）

二、社会保障管理体制和运行机制的城乡分割

尽管通过多次机构改革在一定程度上消除了一些管理体制中的城乡分割的痕迹，但迄今仍未真正得到彻底根治，传统体制的惯性依然强大。例如，同样属于医疗保险事务，城镇人口由人力资源和社会保障部门主管，农村人口由卫生部门(现在的卫生和计划生育委员会)主管;即使同一种社会保障业务由一个部门统一管理，也会设置城乡有别的内设机构，如人力资源和社会保障部的养老保险司专司城镇人口养老保险管理之职责，农村社会保险司专司农村居民养老保险管理之职责;民政部门统一管理全国无依无靠的孤寡老幼救助，在许多地方也是由两个不同的内设机构来分别管理。

社会保障制度运行中的城乡分割经办也是普遍现象。例如，医疗保险由于是不同部门分割管理，在绝大多数地区也处于城乡分割经办状态，即同一地区往往并存着城镇居民与职工医疗保险经办机构和新型农村合作医疗经办机构，并运用着相互分割的两套信息系统;最低生活保障制度在城镇基层由居民委员会代为实施，在农村由乡村组织代为实施，并无统一的专业经办机构。社会保障管理体制与运行机构的城乡分割，既是社会保障制度安排城乡分割的现实反映，又进一步强化了社会保障制度的城乡分割，并必然带来社会保障资源配置的城乡分割。

在社会救助中，最低生活保障制度同样是城乡分立，其他专项救助亦在城乡之间差异巨大;即使是针对无依无靠的孤寡老人也是城乡分割实施，在城市是通过公办老年福利院来满足其生活保障需求，在农村则通过是五保户制度来规范;等等。这种城乡分割与地区分割的推进方式，损害了社会保障制度的统一性，限制了社会保障特定功能的全面发挥，使社会保障社会化发展的正向效应打了折扣。

三、危害

四、整合

社会保障制度的城乡差异

一、农村社会保障制度的建立晚于城市且城乡社会保障项目非均等

2003年底，我国城镇已建立了种类相对齐全的社会保障制度，包括最低生活保障、灾害救助、社会互助、流浪乞讨人员救助等社会救济制度，医疗、养老、工伤、失业、生育等社会保险制度和优抚安置老年人、儿童、残疾人等社会福利制度。然而，直到2009年底，我国农村仅建立了养老、合作医疗等社会保险制度和五保供养、低保、特困户基本生活救助等社会救济制度。相比于城市而言，我国农村社会保障制度起步晚，保障项目残缺不全，并且养老保险也只在农村经济发达地区实行。

二、城乡社会保障待遇差异大

2011年，城镇居民基本医疗保险和新农合的人均补助标准分别为935.9元和130.1元，农村为城市的13.9%（邢伟）。2008年，城镇职工医疗保险的报销率约为70%，城镇居民医疗保险的报销率约为50%，新农合医疗报销率仅为38%左右（王筱欣等，2012）。

2006年，城市居民人均享用的养老保险金高达10000元，而许多农村地区人均却只有700元，城市为农村的14.29倍（肖金平，2016）。2008年，城镇居民人均年基本养老保险待遇已达13933元，而同年农村人均年基本养老保险待遇仅为1 109元，城镇为农村的12. 56倍（黄英君、郑军，2010）

2004年，城镇居民人均最低生活保障收入32元，农村居民人均低保和定期救济收入为5元，农村为城镇的14%。2007年，城市最低生活保障的平均标准每人182.4元/月，平均补差水平每人102元/月；农村最低生活保障的平均标准每人70元/月，平均补差水平每人37元/月。2012年，城市最低生活保障的平均标准为每人330元/月，而农村为每人173元/月，农村为城市的52.42%；2012年，全国城市最低生活保障的实际支出水平为每人239元/月，农村每人104元/月，农村为城市的43.52%（王延中、龙玉其，2014.8，行政管理改革）。

三、社会保障的筹资方式城乡有别

随着农民收入的提高和保险意识的增强，农村参加合作医疗和养老保险的人数逐年增加。新农合的参加率从2004年的75.2%逐渐上升到2014年的98.9%，新农保试点地区参保人数从2006年的5373.7万人增加到2011年的32643.5万人。新农保试点地区参保人数：2010年10276.8万人、2009年7277.3万人、2008年5595.1万人、2007年5171.5万人、2006年5373.7万人

河南农村低保对象年人均保障标准2600元(2015年)2900元(2016年上半年)2960元(现在)

农村低保对象月人均补助水平

127元(2016年上半年) 132元(现在)

城市低保对象月人均保障标准380元(2015年) 400元(2016年)

城市低保对象月人均补助水平225元(2015年)240元(2016年)