中国多层次养老保险体系的现实与展望

中国多层次养老保险体系的现实与展望

一、引言

改革开放以后，我国的养老保险制度就在探索中不断完善，建立了具有中国特色的社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度。随着人口老龄化进程的加快，以现收现付的基本养老金因为没有资金积累，养老保险基金将会入不敷出。另外，基本养老金制度忽略了个人的自我保障，容易助长个人依赖政府的倾向；并且基金缺乏保值手段，运营成本高，效率低下，单一支柱的养老保险制度已经无法承担社会保障的重荷。亟需建立多层次的养老保险模式来缓解财政压力，分散老年收入的风险，提高保障功能。二、多层次养老保险的提出

多层次养老保险，即由国家、企业和个人共同建立的由多种方式构成的养老保险体系。世界银行专家基于再分配和储蓄的不同功能，提出了养老保险的三支柱理论。第一支柱为提供最基本养老保险，即通过收入再分配功能提供与通货膨胀挂钩的基本生活保障，可以是普遍最低年金或与就业相关联的年金，应当保持较低的税率和替代率。具有公共管理、税收筹资、社会统筹、现收现付、给付确定等特点。第二支柱提供必要的补充养老金，即将精算津贴与成本相联系，发挥储蓄功能优势，要在严格的监督监管体系内运作。具有私营管理、完全积累、个人账户、缴费确定等特点。第三支柱由那些需要更多养老金的人通过自愿储蓄建立，以实现自我养老保障。

三、我国多层次养老保险的实践

改革开放之后，在我国社会保障制度在渐进的改革中完善，1993年通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》对社会保障改革提出了明确的要求和原则。《决定》中要求“建立多层次的社会保障体系”及“城镇职工养老保险和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”等重要内容。经过一系列的改革，我国社会保障制度已经成为一项基本的社会制度。我国基本养老保险制度实行社会统筹和个人账户相结合的筹资模式。其中，社会统筹部分是现收现付，个人账户部分属于完全积累型。统账结合制度在财务上实行“混账管理”的办法，允许统筹账户、个人账户基金相互调剂使用，基金管理未能实现向部分积累制过渡的目标，仍然是现收现付制。一些地方为了满足当前养老金支付的需要，大量动用个人账户的基金，使得个人账户空

账规模日益扩大，基础养老金支付存在巨大危机。2004年《企业年金试行办法》正式实施，我国的企业年金进入迅速发展时期。企业年金的实施使我国在基本养老金替代率水平下调的情况下，仍能保障退休人员的生活水平，并能树立起社会成员的自我保障意识，减轻政府的压力。企业年金是政府鼓励建立的非盈利的企业自愿行为，政府给予税收优惠。根据规定，建立企业年金，应当由企业与工会或职工代表通过集体协商确定，并制定企

业年金方案。但是我国企业年金虽已提倡多年，实际进展不大。在企业年金计划人数和基金规模上，地区、行业之间分布很不均衡，多数集中在上海、深圳、大连等沿海地区和铁道电力、通讯、石油、石化、金融等行业中的大中型企业。现有的养老保险制度并不能保证退休员工过上体面的生活。若个人想要得到更多的养老金，有必要同时参加个人储蓄寿险。个人储蓄寿险将居民储蓄中用于养老等长期性储蓄资产从银行中分离出来，并且通过资本市场将这些资产用于长期投资，为参保人提供更多的养老金。但是目前国内消费者对寿险产品的需求仍处于一种被引导和被动接受的阶段，我国的保险深度和保险密度远远低于国际水平，发展还很不完善，个人储蓄保险在我国有较大的潜在市场。

四、我国多层次养老保险体系的现状

我国一方面是加快了建立覆盖全体城乡居民的养老保障体系比如新农保的试点起步、农民工养老保险办法意见征集、各地区城乡居民养老保险办法纷纷推出等,基本养老保险扩面进一步加强另一方面是加强了养老保险政策的统筹协调和有序衔接,推进各类社会保障制度整合,比如养老保险转移接续办法出台、按照时间表基本上实现了

全国各省市的省级统筹。同时,企业年金、个人延税型养老保险等补充养老也越来越得到政府、企业和个人等各方的重视,如何更好的在多层次养老保障体系中对其进行价值定位,发挥其作用以实现基本养老的可持续发展,尤其如何通过合理的税收优惠手段来推动补充养老保险的发展引起了各界关注。2009年出台的一系列文件关于规范补充养老税优的相关政策进一步引发了广泛讨论。在基本养老保险方面,一是在全国的区县起步,开始实行新农保,采取建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合,实行社会统筹与个人账户相结合,与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套,保障农村居民老年基本生活,是一项重大的惠农措施二是农民工养老保险也向社会公布了办法摘要并征求意见,基本上采取低费率加入城镇基本养老保险制度,缴满年并满足

退休领取条件后,可以享受同城镇居民相同的退休待遇。三是推出了城镇职工养老保险关系转移接续办法。包括农民工在内的基本养老保险参保职工能够实现在全国范围内流动就业时基本养老保险关系的顺畅转移接续和待遇领取。四是全国各个省市基本上实现了省级统筹,距离全国统筹更进了一步。五是国发〔2009〕10号文提出在上海等城市进行事业单位养老保险改革试点。在基本养老保险领域建立社会统筹与个人账户相结合的模式,并同时鼓励建立职业年金作为补充养老保险。六是具有划时代意义的《社会保险法》使养老保障制度建设的意义更加凸显。但由于公务员、事业单位社会保险制度改革、社会保险关系转移接续、缴费费率、享受待遇的缴费年限等问题还存有重大分歧,需要在三读中进一步取得共识。

五、我国多层次养老保险体系的展望

按照胡锦涛书记的十二字基本方针,构建可持续的多层次养老保障体系将是未来几年政策关注的重点。考虑到我国的基本养老保险覆盖面仍然较低,制度碎片化较为严重,因此从趋势上来看,年的政策仍将较多聚焦在基本养老保险方面。一是继续填补制度空白,将部分游离于制度之外的群体纳入,构建城乡全覆盖的基本养老保障体系。新农保的试点范围将继续扩大城镇居民养老保险指导意见和农民工养老保险办法有望在今年制定出台,以覆盖未参保的城镇居民和农民工群体。二是进一步加大制度整合力度。事业单位的养老保险制度改革将结合事业单位机构分类、实施绩效工资和人亭制度改革,在试点城市稳步推进同时养老保险关系转移接续办法的实施细则或将出台,确保不同制度间的对接和可操作性,确保办法的平稳实施。三是沉淀已久的基本养老保险个人账户做实资金有望进行市场化运作,引入市场化的金融机构参与个人账户基金投资运营。《基本养老保险个人账户基金投资管理办法》已经上报国务院,正在根据国务院的意见进行修改。一旦获批,类似性质的社保积累资金都将有可能照此模式进行资金的投资运营。

六、对完善我国多层次养老保险的建议

在现有养老保险制度框架下，完善我国多层次养老保险制度的基本思路是：通过结构调整，逐步从“统账结合、混账管理”的“部分积累制’模式过渡到包括基础养老金制度、个人账户养老金制度(即强制性企业年金)、自愿性企业年金制度、个人储蓄性保险在内的多层次养老保险体系。第一层次为基础养老金制度。这是一项覆盖城镇所有从业人员的基本养老保险制度。确保人们基本生活水平，可视为最低养老金。基金由企业缴费形成，不足部分由财政补助，所有的参保人员都享有同等的待遇水平。作为基本的保障项