水权分配

水权分配制度研究

陈军

(安庆市环境保护科学研究所，安庆246003)

摘要由于水资源具有流动性，属共有资源，缺乏产权的界定，在许多流域，造成水资源的过度使用。近几年由于缺水，地区间、城乡间、行业间以及用水户之间的争水矛盾非常突出。为调解水事纠纷，推进水资源的合理开发和高效利用，有必要建立水权分配制度

关键词水资源水权分配制度

水资源是社会可持续发展的重要支撑，水资源不足严重制约着可持续发展的战略的实施。我国水资源人均占有量很低，且具有地区上分布不均，季节上分布不均，年际间变化大及沿海和内陆、南方和北方水资源不均衡的时空分布特点，由于水资源不合理开发和利用造成水环境质量恶化进一步加重了水资源危机。在我国市场经济条件下，随着水资源危机意识的加强，各地区和企业必然对水资源使用权即水权分配提出公平合理的要求，而现行的水权管理中存在诸多不公平问题，导致水资源冲突不断加剧，因此迫切需要在公平的基础上建立一套切实可行的水权分配管理机制，以解决水资源冲突，实现水资源的可持续利用。

关于水权的基本概念，目前尚无权威的定义，不同学者从不同角度出发可能有不同的理解。一般来说，水权包括水的所有权、使用权、经营权、转让权。根据《中华人民共和国水法》的规定，水的所有权属于国家，国家通过某种方式赋予水的使用权给各个地区、各个部门、各个单位。各用水单位得到的只是国家赋予的使用权。水权制度是涵盖水资源国家所有，用水户依法取得、使用和转让等一整套水资源权属管理的制度体系。

本论文拟在对区域水权分配冲突成因及公平调控面临的障碍进行系统分析的基础上，参考借鉴国外水权管理的经验，提出符合我国国情的水权公平分配管理措施。

1水权冲突成因及公平调控面临的障碍

1.1 水资源危机－水权冲突根源所在

水资源维系着人类文明的生存和社会经济的发展，当今世界淡水资源的短缺将成为全球性危机，严重制约着社会经济的可持续发展。全球只有2.7％的水是淡水资源，只有0.2％左右是能够开采利用的水资源，工业革命带来的化学污染物造成的的灾害，全球土地使用模式的大规模变化及森林砍伐，人口迅速增长，以及“温室效应”造成海平面的升高使得淡水资源严重短缺，根据全球气候变化和人口预测，到2025年全球1／3的人口将生活在用水紧张或水荒环境中。

水资源的匮缺将导致其供应的重新分配，这将是世界范围内水权冲突的根源所在。据悉全球至少有214条河流(或湖泊流域)属多国共有，大约有50个国家75％以上的领土处于跨国流域内，全世界有35～40％的人口生活在这些地区。随着水资源的日渐稀缺，跨国水权的分配和跨国水环境污染传输引发水资源冲突将不可避免，水流改道、水量减少、水质污染和水土流失都可成为这些地区潜在的冲突因素。目前这种冲突已在以色列和阿拉伯的约旦河、埃塞俄比亚、苏丹和埃及的尼罗河、土耳其、叙利亚和伊拉克分享水资源的幼发拉底河拉开了帷幕。而在我国水权分配也正呈紧缺趋势，水资源危机是我国继耕地危机之后的自然资源的第二个危机。由于水资源危机引发的冲突呈增多态势。

1.2 我国水资源危机现状及成因

我国是一个水资源相对匮乏的国家，20世纪后半叶中国人口的急剧增长、经济的发展、生活用水量和生产用水量均大大增加，对本来不多的水资源施加了更大的压力。此外，大量的污水未经有效处理直接排入水体，造成全国河流中近一半河段污染严重，水环境质量的不断恶化，导致了可利用水资源的进一步减少和水资源供需矛盾的加剧，全国已进入水资源危机的初级阶段，局部地区和城市迈入水资源危机的中期阶段，中国缺水的北方、西北干旱地区和一些高原地区，已面临水资源危机。水资源危机造成各省、市、用水单位间水权分配冲突增多，严重制约着社会经济的发展，处理不当，将引发利益和社会心理不平衡，并可能成为国内政局振荡之源。我国水资源呈此严峻态势，主要原因是首先是可获淡水资源的有限性，其次是人口超载，人均占有量减少，人均用水量在增长，第三水污染

加剧了水资源危机。

2区域水资源公平调控面临的障碍分析

中国有着管理水资源以弥补其时间和空间上分配不均的长久历史。最近几十年来，经济的快速增长以及城市化对水资源的管理提出了新的挑战。用水需求的增加超过了水资源的供给能力，大范围的水污染已成为一个突出的环境问题，水资源短缺和水污染被认为是中国社会经济发展面临和与水有关的两大制约因素，同时也是造成水权分配冲突的根本原因所在。随着水资源危机意识的加强，水资源管理中公平性问题日益受到各用水利益方的关注，而我国现行的水资源管理中存在诸多不公平问题，导致水资源冲突加剧，具体表现在以下方面：

2.1 现行管理体制导致的不公平问题

水资源的多功能多用途的特点使它渗透到国民经济和社会的各个领域，水的流域性特点和区域性特点(如地下水)，使得一个流域往往成为一个较完整的生态系统，其上游和下游有着十分密切的联系。水的采、用、排的密切联系性和水资源在地域空间上的整体性与水资源的部门分割、地区割据式的管理形成尖锐的矛盾。

我国目前水资源管理机构和体制是建立在按行政区进行管理的基础上的，尽管水法规定对水资源实行统一管理。但水资源管理涉及众多部门，地表水的开发利用归水利部，地下水归地质矿产部，海水归海洋局、大气水归气象局，水污染防治归环保局，城市和工业用水归建设部和各个有关的工业部，农林牧渔业供水归农业部和林业部，矿井排水归煤炭部、冶金部，注水采油归石油部。同时各行政区域独自管理水资源，对同一水域实行多头管理，各自为政，而且缺乏信息交流，人为地把水资源的各种功能割裂开来，这种水资源管理与水污染控制的分离以及有关国家与地方部门的条块分割导致管理中存在诸多不公平问题。

2.2 现行水价造成的不公平问题

1992年都柏林国际水会议上提出四项原则，其中之一是水有经济价值，应被看作一种商品。在水资源的合理开发利用中，除队伍管理和技术原因以外，水价作为一种经济手段起着极为重要的作用。70年代初，美国研究就清楚地证明了水价是用水的一个基本因素，美国西部经验证实了水价增加４倍可导致用水量减少98％。我国上海市用户需水量价格弹性系数研究表明，水价每增加10％，需水量将下降3.8％，我国由于现行水价制定中存在诸多不公平现象，一方面水资源大量浪费得不到制止，水量不足和水质恶化的情况得不到改善，另一方面供水系统和处理排放系统负担不断加重，投入大量的资金仍不能保证足够的维护费用，不能发挥应有的经济效益。

2.3 现行环境政策中存在的不公平问题

政府行为或政府环境政策的主要目标之一，就是补救环境资源配置的“市场失灵”引起的效率损失，即提高环境资源的配置效率。这种补救或干预的程度如果适中，一方面能起到明显促进资源有效配置的作用，另一方面也可能带来公平的效果，但如果政府政策或行动不足或者过分，不但起不到促进资源配置效率的效果，反而引起政府干预“失灵”带来的效率损失和分配的不公平性[24]。我国现行的环境政策基本上以“直接控制”为主，即以实现环境质量标准和污染物排放标准为目标，通过法律、行政和经济手段约束、限制和调控污染企业的排污和与之相关的污染行为。“直接控制”政策由于自身的优越性使其在早期环境保护中举足轻重，为我国环境污染控制作出了不可替代的贡献。但这些制度和政策都是在计划经济体制或经济体制转轨时期提出的，随着市场经济建立，这种政策往往带来污染控制费用分配的不公平性，甚至造成新的市场扭曲。

2.4 现行水环境保护法规建设及实施的不均衡性导致的不公平的问题

我国的水环境保护法规体系是建设在按行政区进行管理的基础上的，把一条河流或湖泊人为地划分成若干(块)段，地方环境管理的地位突出，流域水污染防治法规不健全，专门流域的水污染防治薄弱，目前只有淮河流域有单行法规。水环境保护法规建设的不均衡性导致对跨行政区水污染冲突缺乏有力的法律约束机制。我国各大水系、流域所处的地理位置，面积人口，经济发展状况，水污染的情况各不相同，由于缺乏流域的水污染防治法规使流域间水资源利用存在不公平问题。各流域水环境容量不同以及现行的社会、经济、技术条件在污染控制方面存在较大差距，要求达到一致消减水平，存在利益冲突，难以激励有效治理。此外，跨行政区水污染原因复杂，影响面广、危害大，责任较难鉴