进一步提升城市社区自治能力的调查与思考

进一步提升城市社区自治能力的调查与思考[内容提要及调研过程]将社区居委会定义为基层群众自治性组织，是党和政府加强基层民主，推动民主政治的积极努力。

近年来，在市委、市政府的领导下，围绕省委、省政府提出的“居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和”的和谐社区建设目标，我市全力推进社区建设，取得了显著的成效和长足的进步。

但在社区自治能力建设方面仍然存在着政社关系不顺、社居委负担过重、社区服务水平有待进一步提高、社区硬件建设和经费保障尚有不足、居民自治意识不强等困难和问题。

为此，今年下半年以来，农工党市委调研组就我市城市社区自治情况进行专题调研，实地走访了市民政局、光明街道大西门社居委、笔架山街道汇林阁社居委，了解目前我市社区建设现状和社区自治情况。

先后在庐阳区政府、笔架山街道和农工党市委召开三次专题座谈会，听取部分居民代表、社居委负责人、街道分管领导、区民政局分管领导的意见和建议，广泛征求市委政研部门、市社科联的意见。

在此基础上，经过认真的思考和总结，调研组提出了相关调研意见：1、正确处理政府依法行政与社区依法自治的关系；2、进一步增强社区服务功能；3、积极培育居民的自治意识和参与积极性；4、切实加强社居委硬件建设；5、进一步加强社区人才队伍建设等等。

基层群众自治是社会主义民主的直接体现，是人民当家作主最有效、最广泛的实现途径。

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定居民委员会是社区居民实行民主自治的组织形式，政府负有指导、支持和帮助居民委员会依法开展工作、实现社区居民自治的责任。

党的十七大明确提出，必须把实现基层群众依法自治作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。

要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

这就为我们指明了构建和谐社会、推进社会建设的方向。

一、我市社区自治建设的基本情况近年来，在市委、市政府的高度重视和努力推动下，我市在加快推进现代化滨湖大城市建设的同时，始终把城市社区建设放在突出位臵，全市共建立44个街道、353个社区，基本实现了基层群众自治组织的全覆盖，我市城市社区居民自治工作得到稳步有序推进。

特别是近几年来，我市加快以提高居民生活质量为目的，以提高服务水平、深化居民自治为主线的和谐社区建设，加大财政保障和基础设施建设力度，不断满足基层群众日益增长的物质和精神文化需求，也为基层自治组织依法自治创造了更好的条件。

一是以基层党组织为核心的社区自治机制已初具雏形。

基本形成由社区党委（支部）牵头，以社居委为主体，驻地单位、社区各群团组织积极参与和支持社区自治建设的工作局面。

针对社区退管党员多，社区党组织建设模式不断创新。

如逍遥津街道义仓社区打破过去按楼幢划分党小组的传统模式，创新“1+X”党建新模式，按照“一个特色党支部+若干名特长党员”的组建模式，让党员按照自己的意愿自主选择党支部，先后成立了社区、楼院、退管、民间艺术协会、志愿者协会等功能型党支部，各党支部又细分为京剧、黄梅戏、晨练、书法、绘画、编织、剪纸等特色党小组。

每年各个社区都要组织市民艺术作品展、迎新春联谊会、广场文化节等文艺活动，建设小区健身点、组建腰鼓队、合唱队，开展以居民、家庭、楼组为单位的体育比赛，满足了居民群众日益增长的文化生活需要，增强了社区居民的归属感和认同感，增强了社区党组织的凝聚力和吸引力。

二是基层民主选举工作取得很大进展。

本市社居委依法进行选举，各级政府及相关部门高度重视基层民主选举工作，加强对换届选举的组织指导，保证了民主选举顺利举行，保障了基层群众的选举权。

2009年7月中旬至9月上旬，我市组织开展了城市社区居委会统一换届选举工作，在全省唯一实行了100%直选。

通过选举，党组织书记、社居委主任“一人兼”的比例占40.69%，选民登记率达62.1%，参选率达88.5%，均在全省位居前列。

新一届社居委班子成员的平均年龄、文化程度、女性比例等指标比往届有较大提高。

换届后我市共有社区专职工作者4271人，其中大专以上文化程度的占58.67%，平均年龄40岁。

三是民主决策和协商议事机制不断完善。

全市各级政府指导、支持基层自治组织完善民主决策机制，为社居委决定本居住区内的重大公共事项和公益事业的发展提供帮助，在关系群众基本民生和精神文化需求的决策内容上体现社区居民的主体地位和作用。

制定了《社区居民代表大会制度》、《社区居民自治章程（公约）》、《社区议事协商制度》、《社区居民公开制度》、《社区民主评议制度》等一批自治条款。

相继成立了居民代表会议和社区议事协商委员会。

居民代表会议是决策机构，每半年召开一次会议，讨论、决定社区重要事项，居民议事委员会为议事机构，每季度召开一次会议，对社居委工作提出建议和进行监督，社居委为执行机构，负责社区日常事务的管理。

有的社区还成立了老年协会、计生协会、残疾人协会等社区基层自治组织，通过这些组织的活动，进一步扩大了社区居民和驻地单位参与社区事务的渠道。

四是民主监督形式创新，范围不断扩大。

各级政府及相关部门大力推进民主监督工作，全市社区普遍实现了自治工作的定期公开，自治组织成员的述职考核制度得到普遍重视和实施。

在社区设立社区事务公开栏，将社居委工作人员、分工、办事流程等及时公示，同时在社居委成员每年向社区居民代表述职的基础上，进行民主测评，把它作为个人考核的重要依据。

推行低保听证制度，打破过去由社区低保协理员向民主评议小组成员介绍低保申请人情况的常规，由申请人到评议现场自述情况，再由评议小组成员提问、无记名投票，选出符合条件的居民，保证低保工作的透明公开。

庐阳区益民街道还在辖区聘请社情民意监督员，如卫生创建监督员、网吧监督员等，发挥社区民主监督在社区建设的作用。

五是民主管理的硬件建设进一步加强。

近两年来我市市、区两级财政加大了对社区建设的投入。

将社区建设专项经费纳入财政预算，每年均在500万元左右，用“以奖代补”方式，支持各区社区基础设施建设，各区财政也相应加大投入，城市社区工作和活动用房的平均面积达到537平方米，其中文体活动用房平均面积达156平方米，部分新建社区工作和活动用房面积达到1000平方米以上。

同时，出台了《合肥市建设工程规划核实管理暂行规定》（合政…2008‟124号），由市民政部门负责进行专项验收，验收的基本标准为30平方米/百户，在全省率先解决了新建小区配套社区工作和活动用房落实难的问题。

2009年共验收了21个新建住宅区项目，新增社区工作和活动用房7263平方米，每个社区平均新增工作和活动用房面积近20平方米。

着眼长远，规划先行，高起点谋划，将社区建设纳入城市发展的总体规划中。

加快推进《合肥市城市社区配套设施建设规划》编制工作，规划中把社区配套设施建设同时纳入城市公建配套项目，实行“同步规划、同步建设、同步发展”，着力完善社区服务体系,打造市民“十五分钟生活圈”。

六是社区服务网络和服务功能进一步完善。

已建有区级社区服务中心4个、街道社区服务中心53个、社区服务站314个，社区卫生服务站163个，社区警务室348个，服务设施和网络初具规模，全市95%以上的社区开展了“一站式”服务。

社区的服务范围包括十大项、近百个小项，特别是近年来警务、消防、民政、卫生、计生、劳动保障、环保、文体、科教等部门逐渐将工作重心下移，在社区搭建政府公共服务平台，为居民提供全方位服务。

民政部门还在每个社区配备1名低保协理员，实现低保社会化发放；同时在85%以上的社区建立了老年活动站（老年人日间照料室）；在53个社区设立了慈善超市，社区已成为各级政府实施社会救助的主要平台。

各社区还因地制宜，针对社区内不同人群，开展了“四点半课堂”、“黄丝带敬老工程”、“邻里守望居家养老工程”等特色服务，满足了居民的全方位需求。

七是街居管理体制改革探索有着重要进展。

针对目前街居职能错位、社居委行政负担过重、社区自治功能相对弱化的实际问题，蜀山区率先在全市建立了社区居委会和社区工作站分设的管理体制，即“议行分设”的管理体制。

“”议是社区居民通过公开投票选出的社居委将作为“非官方”的居民自治机构，代表民意对社区公共事务进行决策；“行”则是由街道组建“社区工作站”，作为街道的派出机构，街道的一部分人分流到社区，专门负责政府各项行政性事务的落实和推行。

社居委和社区工作站彼此独立，以前社居委承担大量的政府行政职能，现在百余项工作将由社区工作站接手，社居委从大量的行政性事务中解脱出来。

通过社党委（支部）定期召开联席会议，确保社居委做出的公共决定能够通过社区工作站顺利执行，并切实保障社居委代表社区居民监督社区工作站的工作。

社区工作站是“政府的腿”，社居委成为名副其实的“民意的头”，“民意的头”开始监督“政府的腿”。

二、我市城市社区自治建设上存在的困难和问题近年来，我市城市社区自治建设的确取得了显著成绩，迈出了重要的步伐，但是社区自治能力建设是一个不断探索、不断发展、不断完善的过程，社区自治方面仍然存在着一些不容忽视的困难和问题。

主要有以下几个方面：一是政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动机制还没有形成。

《城市居民委员会组织法》明确了区一级政府、街道办事处与社居委的关系是指导、支持和帮助。

但在实际工作中，政府的指导不知不觉地变成了政府的领导，社区的自治权利没有得到应有的重视，政社之间形成了领导和被领导的关系。

虽然近些年来通过改革行政管理体制，政府在减轻居委会的行政负担方面做了不少工作，但社区居委会自治功能弱的问题仍比较突出，居委会作为政府“腿”的角色，实际改变不大。

在一些政府主导的社区建设中，政府还充当着替群众规划生活的角色，难以改变过去长期以来形成的行政命令的习惯做法，不善于“指导、支持、帮助”居委会独立地开展工作。

政府的一些社会管理和公共服务职能还没有实现与社区民主自治功能的有机联系和融合。

不少社区居委会仍处于政府布臵什么就干什么的工作状态，有的街道办事处和政府部门也把社区居委会当作自己的下属单位使用，动辄指令、检查、评比；各项工作都要求“建班子、挂牌子、设展板、建台帐、要数据”，居委会干部整天忙于应付政府硬性指派的行政事务，难以自主开展工作，偏离了基层群众性自治组织的属性和定位。

二是社区负担过重，行政化倾向明显。

现在一些政府部门都在“工作进社区”，可是一旦进了社区，工作部门、人员经费却没有跟进到底，工作大都推给了居委会代劳。

据粗略统计，目前社居委经常性和阶段性工作多达160多项，除了要处理社区大量日常事务外，还要承担协助政府做好卫生、计划生育、民事调解、社会治安综合治理、文明社区建设、普法教育、下岗工人再就业等多项工作任务，所承担的任务繁杂琐碎，多数工作需要上门了解情况，挨家挨户登记，仅计划生育一项，就要牵扯社区工作人员多半的精力。