中国式PPP崛起之路：政策与发展脉络全梳理(中国式PPP研究手册第1集)

中国式PPP崛起之路：政策与发展脉络全梳理

（中国式PPP研究手册第1集）

文／民生证券研究院宏观研究员朱振鑫

有的公共物品政府没能力独立提供，又鉴于公益性不能完全由市场来提供，于是便有了政府和社会资本合作的PPP模式。广义的PPP是指由政府（Public）和社会资本（Private）通过多种方式合作（Partnership）提供公共服务或公共基础设施（Public），BOT、BT等简单的投融资模式都包括在内。狭义的PPP则在此基础上更强调社会资本参与项目的运营和管理。

不管是广义还是狭义的PPP，在中国都不是新东西。

广义的PPP可以追溯到上世纪80年代。改革开放之后，政府开始加大力度引进外资。在一些技术相对复杂的基础设施领域，外资也顶着“专家”的光环参与进来。1984年，深圳沙角B电厂成为内地批准的第一个BOT项目，这也是第一个广义上的PPP项目，实质是政府和外资合作。随后，以1994年泉州刺桐大桥为标志，民营资本从也逐步开始进入PPP领域。

狭义的PPP则相对较晚，北京地铁4号线算是第一个成功由社会资本参与运营管理的PPP项目，从2003年开工到2009年正式通车，一直到后续的运营管理，该项目都充分展示了PPP项目的高效率，受到社会广泛认可。

本来中国的PPP应该以此为契机加快发展，但事实上，在2009年到2014年间，PPP几乎陷入停滞。核心原因有两个：

（1）金融危机之后，伴随着天量的信贷和投资刺激计划，地方政府融资平台兴起，这个“影子政府”根本不需要搞PPP项目，而是直接以企业身份行政府融资之实，通过贷款或者非标就把资金问题解决了，所以很多纯粹出于融资目的的广义PPP项目就没了动力。

（2）前期很多采用PPP模式的项目逐步进入矛盾高发期，很多项目在后续的建设、运营、移交等环节出了问题，政府嫌麻烦，社会资本担心风险，PPP模式两头遇冷。

直到十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”之后，PPP才一步步重获新生。

自那以来，对PPP的支持政策不断升级。原因：

（1）中央需要PPP来化解地方债务风险。中央在2013年摸清地方债务，2014年开始控制地方债务，中央希望通过PPP减轻地方政府的融资负担，化解债务风险。

（2）地方需要PPP来稳增长。稳增长关键是稳投资，稳投资的关键是稳融资。43号文之后，地方政府融资平台的歪门被堵塞，政府债券的正门又没完全打开，所以地方政府有动力通过PPP融资。

从我们统计的PPP签约情况来看，这一轮PPP热潮是从2014年四季度开始初露锋芒，从2015年下半年开始明显加速，尤其是在四季度达到顶峰，这些变化的背后发生了哪些故事？中国式PPP是如何再次崛起的？本文将进行一次时间表式的系统梳理。

一、前期筹备阶段，基层试点为主

2013年11月—2014年9月，前期筹备阶段，基层试点为主

十八届三中全会并没有明确提出PPP（政府和社会资本合作）的概念，只是提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。在那之后，作为第一责任人的财政部开始着手落实。

最初阶段，财政部主要是和亚洲开发银行一起合作。2014年3月，财政部和亚开行合作举办政府和社会资本合作（PPP）培训班，表明“政府和社会资本合作”这个说法已经在财政部内部开始使用。与此同时，PPP试点也悄然在各地展开。在亚开行的支持下，财政部选取洛阳和哈尔滨两个城市展开PPP试点，其中洛阳市的项目是市政路桥和污水处理打包项目。而哈尔滨项目则是黑龙江省在年初与亚开行合作实施的“PPP领导力建设项目”基础上申报的“松花江流域水污染控制”、“职业教育实训基地”等PPP类项目。试点项目的规模都不大，总计也就3-4个亿。

但出乎意料的是，2014年7月这两个项目被叫停。综合各方信息来看，停摆的原因一是流程繁琐导致签约工作缓慢，而亚开行要求如果年底无法完全签约就需要中方提供主权担保，发改委未予批准，导致贷款取消。二是地方政府、亚开行、财政部三个合作方对彼此的工作流程不够了解，前期准备工作不足。

总而言之，从2013年11月到2014年9月这接近一年的时间里PPP并没有太多实质进展。主要是因为各方还没有对PPP形成统一的共识，甚至很多媒体还在以“公私合作”、“公私合作伙伴关系”等来进行报道，中间和亚开行分道扬镳也算是一个不小的插曲，为后续以我为主的发展模式奠定了基础。

二、初期探索阶段，部委推动为主

2014年9月—2015年4月，初期探索阶段，部委推动为主

从签约量来看，PPP的第一次爆发是从2014年9月开始的。这个阶段最重要的变化有两个：第一，PPP的概念被正式提出。第二，财政部和发改委开始从部委层级进行推动。第三，财政部43号文倒逼地方政府投融资转型，PPP成为香饽饽。

1、提出概念：首次从部委层面明确模式定义。

2014年9月财政部下发《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（76号文），这是部委级别首次正式提出“政府和社会资本合作”的标准说法，也是首次专门就PPP模式发布的框架性指导意见，对PPP模式进行了详细明确的界定，部署了PPP推广事宜。

2、点燃热情：43号文倒逼地方寻找出路。

2014年10月财政部发布“43号文”，明确提出剥离城投公司的政府融资职能，提出“推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。”过去地方政府的投融资需求很大，但大家并没有动力去推动PPP，核心原因就是城投公司作为地方融资平台把融资问题解决了，地方政府借由这个“影子”突破了地方政府举债的限制，轻松加杠杆。但43号文把这些“歪门”给堵死了，“正门”（地方政府债券）还没有完全打开，地方政府自然有动力去寻找新的融资渠道，这实际上为PPP模式的起飞埋下了最重要的种子，当然也为日后PPP的变味埋下了隐患。

随后的新预算法为PPP推波助澜。2015年1月1日，预算法新规开始执行，规定“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”，切断了隶属于政府的融资平台公司特别是城投公司依靠土地和政府及财政信用融资的渠道，进一步强化了43号文件促进PPP模式参与基础设施和公共服务运营的精神，进一步为PPP推波助澜。另外，预算法新规注重绩效，要求“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”，对社会资本的运营能力提出了更大的挑战，并且，PPP项目中涉及财政性资金支付的，均应依法纳入预算，并应经人大审批，规范财政资金使用流程，提高财政资金的使用效率。

3、财政部推动：颁布指南，成立PPP中心，推出示范项目。

2014年11月和12月，财政部和发改委分别颁布了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》从项目操作流程、创新金融支持等多层次多角度指导PPP项目运作实施，标志着PPP正从理论走向实践。2014年12月，财政部成立PPP中心，着手PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等，并公布首批示范项目，共计30个，总投资规模约1800亿元。示范项目是由各省财政部门推荐，财政部组织专家评审选出的，涉及轨道交通、供水供暖、污水处理和垃圾处理等多个方面，以存量项目为主，且多已投入运行。

2015年4月，财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，要求财政部门在识别和测算PPP项目全生命周期过程的财政支出责任后，采用定量和定性分析方法进行财政承受能力评估。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。希望借助于此，规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。