保税区的发展方向

保税区的发展方向

连莲弘洋顾问服务有限公司

从1990年5月国务院批准建立第一个保税区到现在，中国已建有上海外高桥、天津港、深圳福田、沙头角和盐田港、大连、广州、张家港、海口、厦门象屿、福州、宁波、青岛、汕头、珠海等15个保税区，主管部门是海关总署。保税区最初的功能定位是仓储、转口和加工，实际上是以物流为主。十多年来，全国15个保税区的保税仓储、转口贸易、商品展示功能有了不同程度的发展，具备了一定规模的国际物流基础。中国在2001年加入WTO时，承诺3年内将逐步放开工业品贸易权，5年内将分阶段取消各类商品的市场配额和其它数量限制，这些承诺很可能使原先在保税区投资贸易公司的外商，依据整体投资环境的优劣重新选择投资区域，导致保税区内贸易公司数量减少。此外，随着服务贸易在国际贸易中的比例日益加重，中国也将按照WTO市场准入原则，最大限度地对其他成员开放服务业。这一切都将使保税区面临新挑战，保税区所享有的优惠政策会逐渐弱化，保税区要想在竞争中求生存，必须向国际通行的自由贸易区转型。

制约保税区发展的因素

一、区域性质。保税区是海关监管的特殊区域，不具备自由贸易区和自由港所拥有的海关治外法权。而享有海关治外法权是自由贸易区和自由港的最基本特征。

二、海关监管。海关对保税区没有真正按“一线放开、二线管住”来实施管理，而是把保税区当作一个大保税仓，以管理保税仓的办法来管理保税区；海关没有对保税区进行区域管理，而是直接管理区内的每个企业。

三、贸易管理。中国对保税区的贸易限制很多，商务部把保税区企业视作境外企业，保税区贸易企业没有进出口经营权，无法开展国际贸易。国家税务总局也规定，国内的货物经保税区出口，须实际离境，才能给予退税。货物从国内到保税区，视同出口，但不给予退税。

四、外汇管理。在国外自由贸易区，外汇可以自由兑换，资金出入与转移自由、资金经营自由。而中国保税区内企业在购汇和结汇上，比保税区外企业限制要多。

五、保税区的功能。从目前的发展来看，保税区进口贸易功能相对较强，吸引外资和发展出口制造业的功能类似于经济技术开发区。而且，多数保税区发展进口分拨物流并无明显优势。由于区外有大量的保税工厂、保税仓库，保税区虽有进口延迟纳税的政策，但优势并不明显。运营状况较好的保税区主要依靠出口加工业和进口仓储分拨，而口岸贸易、转口贸易、出口仓储和物流加工等产业没有得到发展，没有形成区港联动、相互促进的局面。中国加入WTO之后，随着关税水平下调，进口保税分拨的政策优势还将逐步减弱。

六、物流服务业的可扩展性。国家在设立保税区时并未建立统一的评价指针，具体运作与考核均由地方政府负责。地方政府在考核时侧重于吸引外资、增加就业与税收、以及GDP增长等直接效益指针，并将主要精力放在招商引资和发展工业项目上。现有的大多数保税区都发展成了加工制造型的特殊经济区域，有些保税区内几乎已经没有发展物流服务业的用地，物流服务业的发展空间受到制约。

七、发展转口贸易及相关物流业务的政策与管理体制尚未建立。在保税区的实际发展中偏离当初的功能设计，与经济技术开发区、高新技术园区、出口加工区等特殊经济区域之间已经出现功能交叉、重叠。保税区与港口分离，口岸功能受到限制。保税区内企业从事贸易和贸易支持服务活动的自由度很低，“境内关外”和“一线放开，二线管住，区内自由”的原则没有得到落实。保税区的改革目标是向自由贸易区转型国务院发展研究中心“中国保税区转型的目标模式研

究课题组”发表的调研报告认为，为适应中国进出口贸易和港口集装箱运输规模急剧扩大的新形势，有条件的保税区应当向自由贸易港区转型，充分发挥物流功能，促进中国国际枢纽港的建设。保税区转型设计的方案是：一部分保税区转型为出口加工区或经济技术开发区，大多数保税区将继续发展区内出口加工业，并入经济技术开发区或向临港出口加工区转型。另一部分保税区将转型为自由贸易区。选择几个保税区作为试点，实行区港一体，在区内实行自由港的某些政策，以口岸国际物流业为核心功能，发展贸易、海运、仓储、商品展示、金融等业务，为进出口贸易和国际转口贸易提供优质便利、低成本的物流服务，促进中国沿海几个集装箱大港发展成为国际枢纽港，逐步向自由贸易港区转型。2003年12月14日，海关总署副署长龚正明确表示，保税区转型的目标是建立国际通行的自由贸易区，第一个试点已经确定为上海，而且试点工作马上开始。除上海外，国家还将选择1-2个保税区进行试点，争取在2006年年底之前完成试点任务，之后进行其它保税区的转型。根据海关总署的试点方案，上海外高桥保税区向自由贸易区转型的第一步将是把目前分离的上海港和外高桥保税区连接在一起，实现港区联动。保税区的范围将扩展至整个港口，并拥有保税码头。预期保税区的转型基本会通过区港一体化发展进程来实现，更具体的转型方式则没有进一步的消息。除上海外，国家将再选1-2个保税区进行试点，而深圳由于自身优势，目前是最有力的竞争对手之一。2003年初，深圳把三个保税区合并，并谨慎提出：要把保税区转型为国际自由贸易区。青岛保税区是继上海、深圳之后，向自由贸易区转型积极的实践者。同时，天津和大连保税区也明确提出了要打造东北亚的自由贸易区，并制定出各自的转型方案。此外，厦门、珠海、汕头等地都已经开始推动当地港口与保税区的一体化，为建成自由港区创造条件，保税区正迎来一个争建自由贸易区的热潮。功能转型所需政策配套中国保税区发展出现功能错位的一个重要原因，是由于发展自由贸易港区的政策和管理体制尚未建立。为了支持保税区向自由贸易港区转型，中国不仅要调整现有的保税区政策，还要制定一些新的支持性政策。

一、出口退税政策。目前，国内非保税区的货物进入保税区时不予退税，必须当货物离境时才能获得出口退税。在出口加工区和其它保税仓库都已实施了进区（库）即退税的情况下，进入保税区的货物却不能实施出口退税政策，使得保税区失去了出口货物保税仓储场所的吸引力。政策调整方向是国内货物进入保税区视同出口，应该享受退税的货物，凭出口报关单、外汇核销单、增值税发票等单据即可办理出口退税手段，不必等到货物离境时办理。

二、贸易权。1、进出口经营活动权。由于商务部将保税区内企业视同境外企业，保税区内企业一般没有外贸经营权。保税区内企业，特别是外资贸易公司，要开展进出口业务，必须通过有进出口经营权的外贸公司进行，增加了区内企业的经营成本，使商业交易复杂化。应赋予保税区内企业进出口经营权，放开区内