刍议我国开发区管委会的功能与存在的问题

刍议我国开发区管委会的功能与存在的问题

刘桐源

摘要开发区管委会作为开发区的直接行政管理机构，被上级政府赋予一定的管理权限，主要有引导产业（事业）发展、协助企业与上级政府的沟通、加强对外联系和招商引资、承担部分社会职能等的功能，这些功能有力地促进开发区的产业集聚。但同时“管委会体制”缺乏法律保障、部分社会职能的缺失、“商业化”趋势等困扰着开发区及其管委会良性协调发展。所以，要坚持“扬长避短”的原则，既要发挥好开发区管委会具有有利于促进开发区内产业集聚的优势，又要改革“管委会体制”中不适应社会发展的部分，促进开发区管委会的科学发展。

关键词开发区管委会产业集聚社会职能法律保障科学发展

改革开放后，为了促进经济发展尤其是区域经济竞争力，各地先后成立了一大批开发区，涵盖高新技术产业、经济技术开发、文化旅游度假、边境经济合作、城乡统筹发展等领域，并可分为国家级、省级、省级以下等级别。为了加强对这些开发区区域内的一些行政事务进行有效管理，提高其输出的公共产品和公共服务的质量，各地基本上都成立了相应的“开发区管理委员会”（简称“开发区管委会”）。

从行政效率观来看，这些开发区管委会作为上级行政机关的派出机构，被赋予一定的管理权限，能充分发挥开发区的功能特色，有效统筹各类行政资源和社会资源，完成其行政目标；从系统管理角度来看，开发区管委会并不等同于相应级别的政府，缺乏一些必要的立法与司法保障，许多工作在开展起来面临诸多困难。

一、我国开发区管委会的主要功能

总体来说，开发区管委会的职能较少，没有相应级别的政府的职能广泛，如果把一般的地方政府的职能看成“放射式”，那么开发区管委会的职能就应是“条

带式”。开发区管委会有以下的主要功能：

（一）协助上级政府引导开发区内的主导产业（事业）快速发展

从目前情况来看，我国的各类开发区都有其各自的主导产业或事业。例如，各地的高新技术产业开发区的主要功能就是引进和发展高新技术及企业，为当地创造更高的经济效益，其管委会的首位目标就是为之服务；重庆的两江新区作为统筹城乡改革发展的试点项目，其管委会的职能主要着眼于创新社会管理机制。从以上我们可以看出，较级别相当的地方政府来看，这些开发区管委会的职能目标较为单一，各项工作的主题突出，其落脚点基本上都在开发区的主导产业或事业的发展上。

各地之所以要为各类开发区成立相应的管委会是为了规避开发区工作的“单一性”与属地政府的“社会性”的矛盾，赋予开发区管委会在国土规划、经济、市政等领域中部分的行政管理职权，而其他主要的社会职能由所属的政府承担。所以，从客观上来讲，协助上级政府引导开发区内的主导产业（事业）快速发展是开发区管委会的最为主要功能。在社会主义市场经济条件下，这一功能主要表现在参与制定产业（事业）发展规划、执行上级政策扶持、优化投资环境、资金补贴等。

（二）充当企业与上级政府沟通的桥梁

在各地的实践中，开发区管委会往往被定格为上级政府的派出机构，所以许多事务都不是管委会能单方面决定的，需要征求上级政府同意。企业的入驻会为开发区带来活力，提高开发区的产能，但并不是任何企业通过与开发区管委会的协商就可以进入开发区，尤其是一些影响力较大的企业，管委会必须充分征得上级政府的同意方可为其办理入驻手续。例如，三星集团的芯片制造基地落户西安高新区的例子就可以说明，三星集团的入驻由西安市主导，建立在西安市、陕西省甚至国务院同意的基础上的，而高新区管委会由于职能权限的有限，只能充当一个“中介者”和“经办人”。

此外，开发区内的企业遇到开发区管委会不能处理的问题时，开发区管委会往往需要充当中介将问题向上反映，得到批复后协助相关部门予以执行。

（三）加强对外联系和招商引资，扩大开发区的影响力

同其相应的政府一样，对外联系和招商引资是开发区管委会的主要职能，旨在扩大开发区的影响力，吸引更多的企业来此投资和更多游客来此旅游，提升开发区的经济实力。开发区管委会往往将负责对外宣传和招商的部门列为重要职能部门，其部门领导往往由管委会领导兼任。各地的开发区管委会通常以开发区或其管委会的名义，发布商业广告、参与或举办展销会、到一些中意的企业进行游说等。

（四）提高开发区内的公共设施建设水平

为了吸引企业、人才和游客，各类开发区都格外注意自身的基础设施建设，例如道路、绿地、公园等，一方面提升了开发区的面貌，另外良好的环境使得居民的生活环境有了很好的改善，在一定程度上提高了群众的生活质量。

总之，以上功能的目的都在于促进提升开发区产业（事业）的竞争力，不断完成开发区被赋予使命和所承担的任务。在开发区中，企业虽然是创造产值主体，但没有管委会这一“管家”的角色，开发区的产业集聚功能就难以实现。

二、我国开发区管委会存在的主要问题

我国的许多开发区面积不断扩大，一些甚至接近同级别的行政区面积。区域内有众多的人口和纷繁复杂的社会事务，单靠管委会处理显得“力不从心”，若管委会与属地政府共同管理，往往又会衍生出一些部门间的利益争夺和“踢皮球”现象。总的来说，有以下几种因素制约着开发区管委会的良性协调发展：（一）“管委会体制”缺乏相应的法律保障，职能权限较为模糊

迄今为止，我国在国家级法律、法规层面，没有对开发区管委会有一个明确的法律上的界定，各类开发区管委会的职能只是在决定成立开发区的行政机关或立法机关的文件上予以提出。一般文件较法律来说具有很大的不稳定性，对于界定开发区管委会的职能有较大的随意性，其职能权限很大程度上都会跟随所谓的“形势”而发生变化，而其合法性却难以界定和评估。当权力缺乏必要的法律性的制约和保障时，就会出现“权力膨胀”和“权力萎缩”，这二者都会对开发区管委会的日常行政管理造成不良影响。

作为上级政府的被授权单位和派出机构，遇到法律纠纷时，开发区管委会不能作为行政法律主体参与司法调解或诉讼，只能由其上级政府代表其参与。这就使得司法活动受到一些外部干涉，不利于司法公正和纠纷的解决。

（二）片面关注产业发展和社会职能的缺失

虽然开发区管委会的主要职能着眼于如何更好地发展开发区的产业集聚功能，使各企业能创造出更高的产值。但是开发区内并不是只有企业，还有许多居民，这些居民的绝对数量往往比企业员工多得多。根据各地的实践，许多开发区管委会只承担少量或根本不承担像教育、卫生、社会保障等职能，这些职能往往交由开发区所属地的政府来完成。这样做虽然有利于减轻开发区管委会的职能，但是在开发区没有与所在行政区实现“利益共享”的前提下，属地政府是往往很不愿意将开发区的社会公共服务职能履行到位，“踢皮球”现象经常发生。而一些开发区承担了部分社会职能，但受制于没有法律规制，效果也不尽相同。所以，“如何使开发区巨大的产值转化为当地群众能切身享受到的福利”应成为今后开发区管理体制改革的重要研究课题。

（三）公共部门“商业化”趋势明显

一些开发区以管委会为依托，成立了相应的产业开发公司，公司董事长由开发区管委会主任兼任，一些工作人员两个机构中交叉任职。在职能定位上，开发区管委会负责决策，产业开发公司负责具体的运作，并通过其拥有的行政资源对开发区内其他的企业产生引导作用，甚至垄断开发区内的产业。西安曲江新区就是典型的代表之一。

此外，在其他类型的开发区中，企业与管委会联系紧密，“寻租”现象时常出现，开发区管委会全心全意为企业服务，“公共性”与“商业化”此消彼长，严重削弱了开发区管委会及其上级政府的公信力和权威性。

三、今后我国开发区管委会科学发展的途径

开发区管委会的出现有其特定的历史背景和特别的使命，对于我国社会主义现代化建设就有重要意义，但同时伴随的一系列问题也需要得到高度重视。笔者认为，今后我国开发区管委会要科学发展必须遵循“扬长避短”的原则，一方面继续发挥好其促进产业积聚的职能；另一方面，要通过各种手段对开发区管委会的行政行为进行有效的规制。

（一）通过立法明确开发区管委会的法律地位和职能权限

国家立法机关应该基于各类开发区建设的需要，制定相应的《开发区法》，