政府在国有企业破产工作中的作用

?政府在国有企业破产工作中的作用
笔者结合自己在专业从事企业破产改制、兼并重组、企业收购工作10多年期间的一些感受，尤其是针对南北方企业环境的差异而导致的破产理念不同，工作范围的不同，在认真分析了我市政府在国有企业破产工作中每个环节的地位、作用和责任，结合破产现行破产工作的效率、成本、经济效应和社会效应的实际，形成本文，仅供参考。
一、政府在国有企业破产工作中的地位
破产法在程序法上是民事诉讼法的特别法，在实体法上是民法的特别法，在法理上讲，破产法既是程序法又是实体法。
在现代社会里，破产已经成为一个国家、一个社会信用法制状况优劣的标志，依法破产，依规破产，是我们进行破产工作的重要准则。
《中华人民共和国企业破产法（试行）》颁布于1986年，距今已经20年，由于时代的局限内容较少，原则性规定多。为适应破产工作的需要，最高人民法院于1991年对《破产法》进行了第一次司法解释，该解释为我们处理企业破产案件提供了重要的法律依据。此后，随着1991年《中华人民共和国民事诉讼法》的颁布，实践中出现了两套破产程序，即企业破产法和民事诉讼法中的破产还债程序。为了解决法律适用上的困难和统一破产案件程序审理，最高人民法院发布了《关于审理企业破产案件若干问题的规定》，该规定是目前规范和指导我们准确适用我国企业破产法的民事诉讼法破产还债程序，正确处理企业破产案件的一部重要司法解释。《中华人民共和国企业破产法》也将在2007年6月1日正式实施。

无论是企业破产法还是民事诉讼法，均没有对政府在国有企业破产工作中的地位和义务作出法律上的界定。但从国有企业破产工作的实际情况看，由于国有企业发展的特殊历史，国有企业发展中肩负的部分社会责任以及国家在社会保障体系建设中的历史欠帐等原因，导致政府在国有企业破产工作中的各个环节，尤其在职工安置、解决企业对职工的历史欠帐等问题上负有不可推卸的责任，从法律意义上看，破产的主要工作在于解决企业资不抵债和债权人的债权，使得市场依据竞争淘汰机制求得自身的良性发展，而从国有企业破产工作的实际操作看，所以破产的主要工作在于解决职工安置、解决企业对职工的历史欠帐等问题，并且因破产引至的不稳定因素大多出自该方面。因此笔者认为政府在国有企业破产工作应是一种主导地位，但这种地位是一种被动的接受地位，是偿还历史债务和社会债务的责任的地位。
二、政府在国有企业破产工作中的作用
政府在国有企业破产工作的被动接受

地位，并不影响政府在国有企业破产工作中作用的发挥，而且如何发挥政府的作用，可以决定破产工作的效率、成本、经济效应和社会效应。笔者认为政府在国有企业破产工作中应发挥的作用，除了资金外，最大的作用是破产模式和方案的选择和制订。
依据《破产法》的规定，国有企业破产的程序大约要经过以下环节：（1）企业内部审批程序（职代会等）－（2）政府主管部门审批－（3）政府劳动保障部门审批－（4）人民法院立案受理－（5）清算组处置资产－（6）清算组制定财产分配方案－(7)职工领取相关费用并解除劳动合同－(8)政府启用改制资金弥补破产财产安置职工不足部分-(9)清算组处理其他后续事宜由人民法院结案处理。
从笔者从事的破产工作看，政府参与破产的程序模式（不考虑企业重组、脱壳等因素）可以分为两种方式：
1、 政府被动参与破产工作
2、 政府主导破产工作
上述两种方式划分的标志为“将解决人（破产职工）的问题放在破产的哪个阶段”
方式一：将解决人（破产职工）的问题放在破产的第7、8个环节阶段
方式二：将解决人（破产职工）的问题放在破产的第4个环节阶段
笔者结合自身的实际工作经验，认为方式二优于方式一，政府应在国有企业破产这一历史性任务中处于主导地位，发挥主导作用，“将解决人（破产职工）的问题”进行前置，将在稳定、成本、效率等方面收到意想不到的效果，“将解决人（破产职工）的问题”进行前置是比较两种方式的基点：
（一）、时间成本低
依据现有的破产规定和程序，大量的时间消耗在第4环节到第7、8个环节阶段之间（破产清算期间），一、二年的时间在破产实际中是比较短的，大都在二年以上，甚至在五年以上，而广大破产职工要等待长达几年的清算期间，才能够得到安置和清偿。而几年的时间会破产工作会发生很大的变化，甚至会影响安置的财务成本、政策成本、社会的稳定和大量国有资产的稳定与安全。“将解决人（破产职工）的问题”前置到第4环节，会最大程度的缩短破产清算期间，降低时间成本。
（二）、财务成本低
依据现行的破产法律和省市地方国有企业破产的政策规定和精神，两种方式的财务成本差异主要体现在安置标准和清算期间费用的差异，方式一的各项安置标准大都随着时间和社会经济水平的增长而增长，就拿社平工资来讲，年增长率近10％，随着破产清算期间的延长，该成本的增加会非常惊人！而方式二的各项安置标准因几无破产清算期间，所以相对比较固定，加之前置清偿，该成本基本不会增加；方式一在清算期

间相当大的费用要用于支付破产清算期间的职工生活费、医药费，而生活费的标准也会每年增长，该成本也会随着年度增加而大幅度的增长，而方式二则不用支付该类费用，可以将成本降至最低。从笔者从事破产工作的实践经验分析，方式一的成本要是方式二的几乎一倍。如此大的差距充分体现了方式二的优势！
（三）、有利于社会的稳定
破产工作中，大量的不稳定因素都发生在第4环节到第7、8个环节阶段之间（破产清算期间），期间要发生安置标准变化，清偿范围变化，清算组有无能力按时发放生活费、医药费，职工对破产清算期间时间长短的忍耐力等等变化性因素，每一个变化都是引发不稳定事件的因素。而方式二则完全避开了上述环节，基本采用的是安置预案就是最终的安置方案的方法，职工对安置预案的确认与安置方案的落实没有时间差，破产立案之日就是职工安置完毕之时，相比较而言引发不稳定事件的因素就会大幅度减少。“将解决人（破产职工）的问题”进行前置与破产清算期间进行分离，将破产清算期间的工作简化为破产财产和对外债权债务的处置。也有利于缩短破产清算期间，早日完成国企破产这一历史性工作。
诚然，要求采取方式二（政府主导破产工作）最直接的就是要求政府提前动用改制资金，以资金的前置使用来换取破产工作的效率、成本、经济效应和社会效应。
客观的讲，采取方式二（政府主导破产工作）时要求政府准备的改制资金总额，要远远大于现行的改制资金总额。会对政府的融资能力提出较高的要求，这不是笔者要讨论的问题。笔者要讨论的是这笔资金如何回收的问题。
笔者认为要从以下途径回收这笔资金：
1、破产企业的国拨土地。依据法律规定，国拨土地不属于破产财产，在企业破产时由政府收回，该资产的价值用于补偿垫付的改制资金。在现实情况下，破产企业的国拨土地上都有地上附着物，地物又无法分离，政府是很难收回国拨土地的实物的，政府可以视地上附着物的价值采取赎买和拍卖的方式收回该国拨土地资产。
采取赎买的，由政府依据客观评估值将地上附着物进行购买，使得地物合一，由政府统一收回，购买地上附着物也用于安置职工。
采取拍卖方式的，由清算组将地物一并拍卖，土地所得用于弥补垫付的改制资金，地上附着物所得列入破产财产。
2、破产企业的破产财产变现所得。
因职工的安置费用基本上属于破产清偿的第一顺序，故破产企业的破产财产变现所得应优先清偿第一顺序的职工债权，但在清偿时，第一顺序的职工债权已经清偿完毕了，如何将破产企

业的破产财产变现所得用于补偿垫付的改制资金呢？
如果在破产受理日之前动用改制资金，则要通过银行系统对企业进行专项贷款，因为相关的司法解释只规定了该类贷款（清偿职工费用）可以视为第一顺序的债权，而对政府在破产受理日之前的资金注入，很难列为第一顺序的债权，操作不当会列为普通债权参与分配，影响改制资金的回收。
如果在破产受理日之后动用改制资金，则由清算组举债，并从破产财产变现所得中偿还。
对于破产财产变现所得中在清偿第一顺序的债权后有剩余的部分，建议政府全面清查企业欠税，用于偿还税款，增加地方的财政收入。
三、政府在破产工作前应注意的几个问题（责任）
我们进行破产工作的应注意的第一个问题――－破产企业的职工安置方案的制定和测算问题：依据法律的规定，企业破产只涉及职工的清偿问题（即破产法第37条以及劳动法第56、57、58条规定的第一顺序劳动债权，主要包括1、企业欠职工工资，包括欠付正是职工工资和非正是职工工资；2、企业与职工解除劳动合同后应支付职工的补偿金；3、企业职工劳动保险费用；4、企业向职工集资借款在扣除违反法律规定高息部分后应偿还款项）。
我们要充分享受国家政策在破产工作中的优惠，利用好政策，制定严格、严密，充分保障职工权益的《职工安置方案》，尤其在测算职工安置方案中要深入企业，充分考虑到职工的隐藏性、帐面没有记载的潜在债权和可以量化的权益，为破产改制的后期工作做好充分准备，减少不良的社会影响。
我们进行破产工作的应注意的第二个问题――－破产企业的非经营性资产的提前处置问题。主要体现在企业办社会时与职工切身利益密切联系的非经营性资产的处置与剥离，家属楼与厂区的分离（道路、水电、暖气等），这些工作要前置解决，因为该工作放到清算期间后，这些工作需要大笔的资金投入，家属楼水电暖的改造费用又不易列入清算费用，并容易引发职工的群体上访事件。另外还应处理好房改房的遗留问题（房产证的办理）等，不要将该列遗留问题推至清算组解决。
我们进行破产工作的应注意的第三个问题―――要处理好金融债权尤其是金融资产管理公司债权的处理，以及大的债权人债权的处理，尤其要对企业的抵押债权进行科学性和法律性的评估，对破产财产的范围有科学的、法律的认定。
我们进行破产工作的应注意的第四个问题―――对职工敏感的遗留问题的处置，在破产前应处理好职工应享受的但因企业困难未享受的劳动待遇，例如：房改、住房公积金、医保等问题。如果企业

在破产前要为职工办理住房公积金、医保等手续，在破产实践中出现大量的类似破产前企业未为职工办理医保手续，而破产期间职工要求参加医保，又因政策的规定导致清算组无法为破产清算期间的职工办理集体医保，引发上访事件。
我们进行破产工作的应注意的第五个问题―――如采取方式一进行破产，要充分考虑破产清算费用的来源，尤其是清算期间职工生活费、医药费的来源和及时发放。