经济发展与水资源管理
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水利部水资源管理中心
2012年 6月
田玉龙
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主要内容
一、经济发展中的水资源支撑与约束 二、水资源管理约束解读 三、落实最严格水资源管理制度
四、当前最严格水资源管理制度重点
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我国经济发展中的水资源支撑
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水资源管理约束解读
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经济社会发展与水资源的关系
经济社会发展与水资源的关系是相互影响、相互制 约、相互适应的，也是不断变化、不断递进的。
经济社会发展
发展初期一般都是迫切需 要开发利用水资源，需要 水利建设为经济建设打好 基础
2、加强用水效率控制红线管理
全面加强节约用水管理 强化用水定额管理 加快推进节水技术改造
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落实最严格的水资源管理制度 的具体做法
3、加强水功能区限制纳污红线管理
严格水功能区监督管理
加强饮水水源地保护 加强水生态系统保护与修复
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第二产业发展中的支撑作用
1,500 1,450 工业用水量（亿m3） 1,400 1,350 1,300 1,250 1,200 2005年 2010年
一是工业发展本身消耗的水量， 二是是伴随工业化过程，人口向 工业区和城市集中过程中不断增 加的用水量。
1,150
1,100 0
2000年 50,000 100,000 工业增加值（亿元） 150,000
第三产业的保障作用
一是在经济社会快速发展过程中，城市化过程对水资源的需求迅 速增长。 二是持续提高的供水能力保障了以服务业为主的第三产业的发展。
43.1% 616亿 三是良好的水环境促进了三产各业的发展。 m3 50% Text in here
661 132
Text in here 城市数量
50%
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水法规体系建设13项基本制度
水资源规划制度；用水总量控制与定 额管理制度；水资源论证制度；取许可制 度；计划用水制度；节约用水制度；水资 源有偿使用制度；计量收费和超额累进加 价制度；水功能区划制度；排污总量控制 制度；饮用水水源保护区制度；入河排污 口管理制度；地下水超采区管理制度。管 理制度。
• 经济社会对水资源的需求是持续和不断上升的， 到一定阶段需求的无限性与水资源的有限性矛盾 就凸显出来。
• 任何工程、行政、技术等扩大外延式的单一手段 都是无能为力的，只有以增加内涵的新的综合管 理方法才是行之有效的。
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水资源管理约束三因素
各方竟相开发水资源，总量迅速超过水资源的承载能力， 形成了水资源总量不足、配置困难的约束。
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主要目标(到2030年)
用水总量红线线
全国用水总量控制在7000亿m3以内。
用水效率红线线
万元工业增加值用水量（以2000年不变价计）降低到40 m3以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上。
水功能区限制纳污红线线
主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之 内，水功能区水质达标率提高到95%以上。
原则都开始不适应。水资源开发利用中破坏浪费现
象严重，使得水资源对经济社会的支撑能力迅速下 降。水资源管理发展到一个新阶段。
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我国经济发展经历了政策约 束、资金约束、技术约束的不同发 展阶段。 正在进入资源约束和环境约束 的需要亮丽转身的阶段。 在这些阶段中，水资源的约束 作用和环境的约束作用也逐步从次 要位置迅速上升到主要位置。
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落实最严格的水资源管理制度 的具体做法
1、加强水资源开发利用控制红线管理
严格规划管理和水资源论证 严格控制流域和区域取用水总量
严格实施取水许可
严格水资源有偿使用 严格地下水管理和保护 强化水资源统一调度
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落实最严格的水资源管理制度 的具体做法
中国60年沧桑巨变，成就瞩目。
经济 科技
国防 外交
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水资源开发利用为主的水利建设始终扮演 着重要的基础支撑角色
第一产业 第二产业
第三产业
2011年GDP达到47.1万亿
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第一产业发展中的基础作用
在农业发展中，水利体现着基础命脉的作用，1998 年 以前农业发展与水利建设基本是线性正相关关系。
配置
节约
用水方式粗放，用水效率偏低.经济结构和生产力布局忽 视水资源条件。
漠视水资源的保护，造成污染和破坏水资源的情况由突发 转变为常态。
保护
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落实最严格水资源管理制度
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ห้องสมุดไป่ตู้
出台背景
水资源短缺
我国人均水资源量只有2100m3，仅为世界人均水平的28%， 比人均耕地占比还要低12个百分点 全国年平均缺水量500多亿m3，三分之二的城市缺水，农村 有近3亿人口饮水不安全
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谢谢
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万元工业增加值用水量为120m3，是发达国家的3-4倍，农田 灌溉水有效利用系数仅为0.50，与世界先进水平0.7至0.8有较 大差距。 不少地方水资源过度开发，像黄河流域开发利用程度已经达到 76%，淮河流域也达到了53%，海河流域更是超过了100%。
水资源供需矛盾 突出
利用方式粗放
开发过度
水体污染严重
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当前重点工作
（六）以饮用水水源地达标建设为重点，着力做好饮用水水源 地保护工作。
（七）以编制全国水资源保护规划为重点，着力构建水资源保 护管理和工程体系。
（八）以超采区复核和划定为重点，着力加强地下水管理与保 护。 （九）以全面实施国家水资源监控能力建设项目为重点，着力 抓好水资源基础设施及能力建设。 （十）以抓好试点建设为重点，着力在实施最严格水资源管理 制度的关键环节上有所突破。
60,000 50,000 粮食产量（万吨） 1998年 40,000 30,000 20,000 10,000 0 0 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 水浇地面积（万公顷） 1949年 1965年 1978年
1998 年以来，随着农业结构调整和第二、三产业用水的增加， 水利建设逐渐转向以增加内涵为主的发展方式，水浇地增长速 www.themegallery.com 度虽然放缓，但依然保障着粮食产量维持在5亿t左右。
616亿m3
43.1%
17.9%
城市化率
50亿m3
城市生活用水量
23.9%
三产比重 www.themegallery.com
经济社会发展中的水资源约束
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经济发展中四个阶段的约束
资 金 约 束
（1978-1990年)
政 策 约 束
（1949-1978年)
技 术 约 束
落实最严格的水资源管理制度 的具体做法
4、保障措施
建立水资源管理责任和考核制度
健全水资源监控体系 完善水资源管理体制 完善水资源管理投入机制 健全政策法规和社会监督机制
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落实最严格水资源管理制度
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落实水资源管理制度的重点
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资金约束
改革开放使经济飞速发展，各个行业都提出了新的 水资源需求，开发利用水资源中投入成为主要约 束。 讨论水的商品属性问题（水利工程效益和水费价 格） 和资源性问题（进行水资源评价）成为主题。
为了在经济社会发展计划中争取到更多的水利建设 项目和资金，各地往往把水资源问题说得危言耸 听，结果是所有的水利规划都做得非常大。
水资源
开发利用水资源的水利建 设又受到经济发展水平和 财力、技术能力的影响。 低水平的粗放方式， 重建 设，轻管理 由注重开发、利用、治理 向注重配置、节约、保护 转变。
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当经济发展是扩大外延的 粗放式发展方式时
当经济发展方式实施内涵 式转变时
是经济社会发展到一定阶段的 必然过程
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技术约束
我国成为世界加工厂，在一些基本技术获得突破
后，经济强劲增长，资源和环境问题更为突出地表
现出来，水资源的制约作用成为瓶颈性的制约。水 资源管理开始强化。经济手段力度加大。
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资源环境约束
市场化的发展，使原来的经济学原则，经济地理学
2010年38.6%的河长水质劣于三类，2/3的湖泊富营养化， 水功能区水质达标率仅为46%。
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2011年中央1号文件和中央水利工作会议，明确提出要把严格 水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，把建设节水型 社会作为建设资源节约型、环境友好型社会的重要内容。 2012年1月，国务院以3号文件发布了《国务院关于实行最严格 水资源管理制度的意见》。
通过大力建设蓄、引、 提、调工程不断增加供水 能力， 一方面通过大力建设蓄、引、提、调工程不 通过优化配置水资源将原 断增加供水能力，另一方面通过优化配置水 来的部分农业和生态用水 逐步转为工业用水。 资源将原来的部分农业和生态用水逐步转为 工业用水。 www.themegallery.com
200,000
（1990-1998年)
资 源 环 境 约 束
（1998-今)
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政策约束
我国处在计划经济时代，水资源约束集中体现在农业发 展上，解决方式是大规模地开发利用水资源，进行水利 建设。 在20 世纪50、60、70 年代，中央和地方各级政府带领 人民群众掀起了三次水利建设高潮，建成数以千万计的 各种水利工程，形成对农业的强大供水能力。农业用水 量逐渐达到3 900亿m3以上，占到全国总用水量的90%。 这一阶段通过水利建设解决水资源约束，不但强化了农 业发展的基础， 保证了粮食产量的稳步增长，而且也为 其后的经济社会快速发展创造了良好的条件。
（一）以贯彻落实《意见》为重点，着力抓好实施最严格水资源 管理制度的顶层设计。 （二）以强化水资源论证和取水许可管理为重点，着力加强水资 源开发利用管理。
（三）以跨省江河流域水量分配为重点，着力强化水权制度建设 和水资源调度。
（四）以计划用水管理为重点，着力抓好用水效率控制管理。
（五）以落实国务院批复的《全国重要江河湖泊水功能区划》为 重点，着力抓好水功能区限制纳污管理。
2012年 6月
田玉龙
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主要内容
一、经济发展中的水资源支撑与约束 二、水资源管理约束解读 三、落实最严格水资源管理制度
四、当前最严格水资源管理制度重点
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我国经济发展中的水资源支撑
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水资源管理约束解读
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经济社会发展与水资源的关系
经济社会发展与水资源的关系是相互影响、相互制 约、相互适应的，也是不断变化、不断递进的。
经济社会发展
发展初期一般都是迫切需 要开发利用水资源，需要 水利建设为经济建设打好 基础
2、加强用水效率控制红线管理
全面加强节约用水管理 强化用水定额管理 加快推进节水技术改造
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落实最严格的水资源管理制度 的具体做法
3、加强水功能区限制纳污红线管理
严格水功能区监督管理
加强饮水水源地保护 加强水生态系统保护与修复
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第二产业发展中的支撑作用
1,500 1,450 工业用水量（亿m3） 1,400 1,350 1,300 1,250 1,200 2005年 2010年
一是工业发展本身消耗的水量， 二是是伴随工业化过程，人口向 工业区和城市集中过程中不断增 加的用水量。
1,150
1,100 0
2000年 50,000 100,000 工业增加值（亿元） 150,000
第三产业的保障作用
一是在经济社会快速发展过程中，城市化过程对水资源的需求迅 速增长。 二是持续提高的供水能力保障了以服务业为主的第三产业的发展。
43.1% 616亿 三是良好的水环境促进了三产各业的发展。 m3 50% Text in here
661 132
Text in here 城市数量
50%
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水法规体系建设13项基本制度
水资源规划制度；用水总量控制与定 额管理制度；水资源论证制度；取许可制 度；计划用水制度；节约用水制度；水资 源有偿使用制度；计量收费和超额累进加 价制度；水功能区划制度；排污总量控制 制度；饮用水水源保护区制度；入河排污 口管理制度；地下水超采区管理制度。管 理制度。
• 经济社会对水资源的需求是持续和不断上升的， 到一定阶段需求的无限性与水资源的有限性矛盾 就凸显出来。
• 任何工程、行政、技术等扩大外延式的单一手段 都是无能为力的，只有以增加内涵的新的综合管 理方法才是行之有效的。
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水资源管理约束三因素
各方竟相开发水资源，总量迅速超过水资源的承载能力， 形成了水资源总量不足、配置困难的约束。
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主要目标(到2030年)
用水总量红线线
全国用水总量控制在7000亿m3以内。
用水效率红线线
万元工业增加值用水量（以2000年不变价计）降低到40 m3以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上。
水功能区限制纳污红线线
主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之 内，水功能区水质达标率提高到95%以上。
原则都开始不适应。水资源开发利用中破坏浪费现
象严重，使得水资源对经济社会的支撑能力迅速下 降。水资源管理发展到一个新阶段。
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我国经济发展经历了政策约 束、资金约束、技术约束的不同发 展阶段。 正在进入资源约束和环境约束 的需要亮丽转身的阶段。 在这些阶段中，水资源的约束 作用和环境的约束作用也逐步从次 要位置迅速上升到主要位置。
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落实最严格的水资源管理制度 的具体做法
1、加强水资源开发利用控制红线管理
严格规划管理和水资源论证 严格控制流域和区域取用水总量
严格实施取水许可
严格水资源有偿使用 严格地下水管理和保护 强化水资源统一调度
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落实最严格的水资源管理制度 的具体做法
中国60年沧桑巨变，成就瞩目。
经济 科技
国防 外交
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水资源开发利用为主的水利建设始终扮演 着重要的基础支撑角色
第一产业 第二产业
第三产业
2011年GDP达到47.1万亿
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第一产业发展中的基础作用
在农业发展中，水利体现着基础命脉的作用，1998 年 以前农业发展与水利建设基本是线性正相关关系。
配置
节约
用水方式粗放，用水效率偏低.经济结构和生产力布局忽 视水资源条件。
漠视水资源的保护，造成污染和破坏水资源的情况由突发 转变为常态。
保护
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落实最严格水资源管理制度
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ห้องสมุดไป่ตู้
出台背景
水资源短缺
我国人均水资源量只有2100m3，仅为世界人均水平的28%， 比人均耕地占比还要低12个百分点 全国年平均缺水量500多亿m3，三分之二的城市缺水，农村 有近3亿人口饮水不安全
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谢谢
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万元工业增加值用水量为120m3，是发达国家的3-4倍，农田 灌溉水有效利用系数仅为0.50，与世界先进水平0.7至0.8有较 大差距。 不少地方水资源过度开发，像黄河流域开发利用程度已经达到 76%，淮河流域也达到了53%，海河流域更是超过了100%。
水资源供需矛盾 突出
利用方式粗放
开发过度
水体污染严重
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当前重点工作
（六）以饮用水水源地达标建设为重点，着力做好饮用水水源 地保护工作。
（七）以编制全国水资源保护规划为重点，着力构建水资源保 护管理和工程体系。
（八）以超采区复核和划定为重点，着力加强地下水管理与保 护。 （九）以全面实施国家水资源监控能力建设项目为重点，着力 抓好水资源基础设施及能力建设。 （十）以抓好试点建设为重点，着力在实施最严格水资源管理 制度的关键环节上有所突破。
60,000 50,000 粮食产量（万吨） 1998年 40,000 30,000 20,000 10,000 0 0 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 水浇地面积（万公顷） 1949年 1965年 1978年
1998 年以来，随着农业结构调整和第二、三产业用水的增加， 水利建设逐渐转向以增加内涵为主的发展方式，水浇地增长速 www.themegallery.com 度虽然放缓，但依然保障着粮食产量维持在5亿t左右。
616亿m3
43.1%
17.9%
城市化率
50亿m3
城市生活用水量
23.9%
三产比重 www.themegallery.com
经济社会发展中的水资源约束
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经济发展中四个阶段的约束
资 金 约 束
（1978-1990年)
政 策 约 束
（1949-1978年)
技 术 约 束
落实最严格的水资源管理制度 的具体做法
4、保障措施
建立水资源管理责任和考核制度
健全水资源监控体系 完善水资源管理体制 完善水资源管理投入机制 健全政策法规和社会监督机制
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落实最严格水资源管理制度
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落实水资源管理制度的重点
www.themegallery.com
资金约束
改革开放使经济飞速发展，各个行业都提出了新的 水资源需求，开发利用水资源中投入成为主要约 束。 讨论水的商品属性问题（水利工程效益和水费价 格） 和资源性问题（进行水资源评价）成为主题。
为了在经济社会发展计划中争取到更多的水利建设 项目和资金，各地往往把水资源问题说得危言耸 听，结果是所有的水利规划都做得非常大。
水资源
开发利用水资源的水利建 设又受到经济发展水平和 财力、技术能力的影响。 低水平的粗放方式， 重建 设，轻管理 由注重开发、利用、治理 向注重配置、节约、保护 转变。
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当经济发展是扩大外延的 粗放式发展方式时
当经济发展方式实施内涵 式转变时
是经济社会发展到一定阶段的 必然过程
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技术约束
我国成为世界加工厂，在一些基本技术获得突破
后，经济强劲增长，资源和环境问题更为突出地表
现出来，水资源的制约作用成为瓶颈性的制约。水 资源管理开始强化。经济手段力度加大。
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资源环境约束
市场化的发展，使原来的经济学原则，经济地理学
2010年38.6%的河长水质劣于三类，2/3的湖泊富营养化， 水功能区水质达标率仅为46%。
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2011年中央1号文件和中央水利工作会议，明确提出要把严格 水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，把建设节水型 社会作为建设资源节约型、环境友好型社会的重要内容。 2012年1月，国务院以3号文件发布了《国务院关于实行最严格 水资源管理制度的意见》。
通过大力建设蓄、引、 提、调工程不断增加供水 能力， 一方面通过大力建设蓄、引、提、调工程不 通过优化配置水资源将原 断增加供水能力，另一方面通过优化配置水 来的部分农业和生态用水 逐步转为工业用水。 资源将原来的部分农业和生态用水逐步转为 工业用水。 www.themegallery.com
200,000
（1990-1998年)
资 源 环 境 约 束
（1998-今)
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政策约束
我国处在计划经济时代，水资源约束集中体现在农业发 展上，解决方式是大规模地开发利用水资源，进行水利 建设。 在20 世纪50、60、70 年代，中央和地方各级政府带领 人民群众掀起了三次水利建设高潮，建成数以千万计的 各种水利工程，形成对农业的强大供水能力。农业用水 量逐渐达到3 900亿m3以上，占到全国总用水量的90%。 这一阶段通过水利建设解决水资源约束，不但强化了农 业发展的基础， 保证了粮食产量的稳步增长，而且也为 其后的经济社会快速发展创造了良好的条件。
（一）以贯彻落实《意见》为重点，着力抓好实施最严格水资源 管理制度的顶层设计。 （二）以强化水资源论证和取水许可管理为重点，着力加强水资 源开发利用管理。
（三）以跨省江河流域水量分配为重点，着力强化水权制度建设 和水资源调度。
（四）以计划用水管理为重点，着力抓好用水效率控制管理。
（五）以落实国务院批复的《全国重要江河湖泊水功能区划》为 重点，着力抓好水功能区限制纳污管理。