中国政治制度史重要概念

一．票拟,又称票旨、票本、条旨、拟票、拟旨。

系指对中央、地方衙门以及臣僚呈送皇帝的题本章奏,不直接送往皇帝处,由皇帝直接办理,而是先送往内阁,由内阁根据有关法规和典章律例,参照当时的历史环境和具体情况代拟初步处理意见,以备皇帝裁决时参考。

如果参考意见得到皇帝首肯,明清时代,内外臣工向皇帝报告政务的题本和奏本,亦即通常所称的题奏本章,都要经过内阁“票拟刀的制度,是当时公文处理过程中的一个重要环节,也是自明代永乐以后及至清代顺康年间内阁实际上逐渐高于六部、执掌朝政的具体体现之一。

所谓内阁“票拟”制度,就是指内阁有权代皇帝对内外臣工的题奏本章草拟出批复或批办的意见,并把这些意见写在“票签刀之上,供皇帝阅审定夺。

“票,,与“标,冈义,“票拟刀就是标写处理意见的意思,后来就成为明清两代内阁草批题奏本章的专用名词,也是当时内阁权力的集中表现。

二，内阁明、清最高官署名。

明洪武十三年（公元1380年），朱元璋为了加强中央集权，废丞相，罢中书省，设“四辅官”，不久又罢。

十五年（公元1382年）仿宋代制度，置华盖殿、谨身殿、武英殿、文渊阁、东阁等大学士，为皇帝顾问。

又置文华殿大学士以辅太子，品秩都是正五品。

明成祖即位后，特派解缙、胡广、杨荣等入午门值文渊阁，参预机务，称为内阁。

仁宗时，任用杨士奇、杨荣为华盖殿、谨身殿大学士，权力加重。

明世宗时，改华盖殿为中极殿，谨身殿为建极殿，将大学士的朝位班次，列在六部尚书之前，地位大大提高。

明代之内阁大学士虽无宰相之名，实有宰相之权。

清代沿置，天聪年间，设内三院；顺治年间改称内阁。

以大学士分兼殿、阁之衔。

乾隆年间，规定三殿、三阁大学士之制。

但因实权掌握在满洲贵族手中，内阁职权低落，参预重要政务的人多由皇帝指定，不一定是内阁成员。

军机处成立后，实权集中到军机处，内阁徒有虚名，仅成为传达皇帝谕旨、公布文告的机关。

但名义上仍为清代最高级之官署。

内阁是在永乐时期建立的,.永乐虽有洪武一样独揽大权的野心和实力，但一次又一次的远征让他不能真正意义上地总揽政事，于是一个帮助皇帝的“助手”机构——内阁就应运而生。

内阁在最初的时候只是秘书性质的机构，但很快到宣德时期权力开始上升（三杨辅政）。

虽有正统末年的反复，但是到成化、弘治之际，内阁已经成为足以对抗皇权的文官政府代表。

正德荒嬉好战不亚于隋炀，却因为有杨廷和等阁老撑着未成大乱，经过嘉靖、隆庆的发展，万历早期应该是内阁权力极盛的时期，张居正改革让内阁成为政府运转的中枢，他的实际上已经接近于现代首相的地位。

过去，宰相拥有决策权、议政权和行政权，明成祖成立内阁以后，把原来宰相拥有的决策权牢牢把持在自己手中，议政权分给内阁，行政权分给六部。

地方上分三司，分管司法、军事、行政，直接对六部负责。

后来，明宣宗时期形成了更为完善的政务流程：全国大大小小的奏章，甚至老百姓给皇帝提出的建议，都由通政使司汇总，司礼监呈报皇帝过目，再交到内阁，内阁负责草拟处理意见，再由司礼监把意见呈报皇上批准，最后由六科校对下发。

内阁大臣的建议是写在一张纸上，贴在奏章上面，这叫做“票拟”。

而皇帝用红字做批示，称为“批红”。

按照规定，皇帝仅仅批写几本，大多数的“批红”由司礼监的太监按照皇帝的意思代笔。

以往，太监读书识字是被严令禁止的。

明宣宗不仅改了这个规矩，而且在他的鼓励下，宫里还成立了专门的太监学堂。

后人猜测：明宣宗这一做法，其目的就是让太监牵制内阁的权力。

久而久之，一种奇怪的政治格局出现了。

紫禁城东部的这片建筑在明代叫做文渊阁。

明朝的内阁就设在这里。

在明朝万历年间，内阁首辅张居正让这个紫禁城里最不起眼的房子成为声名显赫的所在。

在文渊阁办公的内阁成为实际上的政务决策者。

表面上，例行的政务流程似乎并没有改变，但决策权却出现了转移。

张居正是如何做到这一点的呢？首先，当时的万历皇帝还是个孩子，张居正身为皇帝的老师，很容易影响皇帝的决策。

再者，万历的“批红”是在司礼监冯保指导下完成，而冯保跟张居正关系密切。

张居正把自己的意见授意他人，写成奏章，再由自己“票拟”赞同。

幼年皇帝的批红自然毫无问题。

就这样，大臣的“奏章”，阁臣的“票拟”，皇帝的“批红”，由张居正一手操控，达到空前一致。

他的新政也就毫无障碍地顺利推进。

自明初以来，明朝的政务中心就在紫禁城这几个地方转换，权力的交替，左右着明朝的国运。

宫闱重重之中、争权夺权的阴谋时有发生。

通过几代皇帝的努力，明朝曾经形成了一套完整的政务体系，它在权力平衡方面堪称完善。

清朝沿用明制，亦设内阁和大学士。

但清初军政大权掌握在满洲贵族组成的议政王大臣会议之手，1732年雍正帝设立军机处以后，实权又在军机处，内阁徒有虚名，变成只是传达谕旨、公布文告的机构。

清末设立责任内阁，军机处和内阁均废。

（民国初年的内阁性质不同，已不是明清内阁的继承。

）我国明清的内阁组织内阁是我国明清两代封建王朝设置于内廷的官署之一。

它主秉皇帝的意旨办事，直接为皇帝服务。

从某种意义上说，它堪称皇帝的办公厅或秘书厅。

内阁始置于明代。

朱元璋建立明朝以后，为了强化中央集权，进行了一系列改革。

先是废中书省，罢黜了中书丞相之职。

继而设“四辅官”，不久亦罢去。

洪武15年（公元1382年），朱元璋仿宋代制度，置华盖殿、武英殿、文渊阁、东阁诸“大学士”，作为顾问；又置文华殿“大学士”，以辅导太子。

这些大学士的品秩皆为正五品，其职掌为“侍左右，备顾问”，各种权力则全集中于皇帝一身。

在这种情况下，皇帝日理万机也难以应付繁杂的事务，需要有人协助。

为了适应这一要求，明成祖朱棣夺得皇位后，于永乐元年（公元1403年）在中央行政机构中，正式设置了内阁，参与机务。

即在皇帝的意旨下协助办理一些政务之事，其作用犹如现今的高级顾问班子或智囊团,永乐中期以后职权渐重，兼管六部尚书，成为皇帝的最高幕僚和决策机构。

仁宗继位（公元1425年）后，内阁职权渐重。

出现了阁臣加太师太保，或加尚书、侍郎，但仍兼学士、大学士衔的情况。

英宗正统年间（公元1436－1449年），内阁大学士杨荣、杨博和杨土奇（号称“三杨”）揽政，处理朝廷大政，都由他们这些阁臣事先代拟诏令旨意。

到了世宗嘉靖年间（公元1522－1567年），改华盖殿为中极殿，谨身殿为建极殿，朝令之时，大学士的排位班次列入六部尚书之上。

至此，内阁地位崇极，内阁大学士虽无宰相之名，却有宰相之实。

内阁大学士有首辅、次辅和群辅之别。

首辅又叫“首揆”，主持内阁大政，位极人臣，为内阁首席阁臣。

明正德、嘉靖年间，首辅与次辅、群辅界限严格，一切朝政都由首辅调度，次辅和群辅不敢与之较量。

当时，皇帝口述旨意，司礼监的秉笔太监用朱笔记录（称批红）后，交由内阁，由内阁首辅依照“批红”拟成诏谕（称“票拟”，亦称“条旨”或“调旨”，即用小票写所拟之批答，以备皇帝朱笔批答。

清代仍沿用此制，但自“军机处”成立之后，重要奏章改为奏折，此制遂废），然后再交由皇帝批准颁布。

可见，内阁首辅的权力大大超过了其他阁臣。

但自宦官专权，首辅听命于内侍后，职权才渐渐削弱。

神宗万历元年（公元1573年），张居正出任内阁首辅，在内政事务方面创立了“考成法”，督促公务，考核办事人员。

具体做法是：由中央各衙门的官吏起草工作计划，把拟办的公事登记选册，分别制订一式三份的收发文簿，用以留底、备注和送内阁查考，严格限期完成来往公文公事，每月考查，每年总结。

凡有拖延积压公文、违期不报结果者，都要论罪处之。

为了加强中央集权，还把军政大权高度集中于内阁，做到“事权归一，法令易行”。

这些措施的实施，提高了政府机关的办事效率和工作效能。

明代内阁作为封建王朝的中央办事机构，在皇帝决策中具有重要作用。

后由初时的“侍左右，备顾问”的皇帝的个人助手，发展到后来的全国的政务中心并且一直为清代所沿袭，说明了当时的政权设置本身存在着这样一种需要。

而且，内阁中无论是首辅，还是次辅、群辅，都是明代中央集权机器运转中的一个重要部件，他们在维护封建专制统治过程中发挥着重要作用。

清代内阁是清王朝中央政府的办事机构。

它是继承了明代体制，根据政权自身设置的需要，并掺入满族民族特色而形成的。

清军入关前，辅佐皇帝、佐理政务的是文馆。

清太宗时（公元1627年），文馆改为内三院，即内国史院、内秘书院和内弘文院，各设大学士一人。

内三院的职掌皆为文书事务，它既不是最高决策机关，也不是中央执行机关。

清王朝定都北京之后，统治的地区扩大了，各衙门掌管的事务也日益繁多起来。

为此，清王朝收内三院置于皇帝与大部之间，以加强其专制集权统治。

各部奏事之后，收本章带回拟旨，如有错讹，由皇帝交于内三院修正。

至顺治15年（即公元1658年），内三院仿照明代内阁制度，正式改称内阁。

另设翰林院掌管原内三院所掌管的部分职权。

于是，内阁制度确立起来，直至清末。

清内阁置大学士、协办大学士、学士、侍读学士、内阁侍读、内阁中书等官职。

大学士是内阁中的最高官员，满、汉各一人，为正一品（明之内阁大学土始终为五品，至清代才升为正一品。

最初满大学士品高，汉大学士低一品，雍正时改为相同）。

高宗乾隆年间（公元1736－1796年），定三殿三阁大学土之街，即保和殿、文华殿、武英殿、体仁阁、文调阁、东阁，每一大学士分别有殿阁之衔，如文华殿大学士，东阁大学士。

大学士的职掌是：“赞理机务，表率群僚”，也就是说，辅助皇帝管理政务，统辖百官，从而统治全国人民。

协办大学土、辅助大学土管理内阁事务，雍正九年（公元1731年）设置，初无定员，乾隆13年（公元1748年）始定为满、汉各一人，为从一品，由六部尚书内特旨简派，仍兼尚书。

学士，掌复奏，满六人、汉四人，从二品，都兼礼部侍郎。

侍读学士，掌典校，满四人，蒙、汉各二人，从四品。

内阁侍读，掌勘对，为正六品。

内阁中书，掌管撰拟，记载、翻译、缮写之事，人员定额为满七十人，蒙十六人，汉八人，官阶为从7品。

清进士参加期考以后，除择优任“翰林院庶者士”者外，较次者部分用于内阁中书，经过一定年限，可补同知或直隶州知州，或保送充军机处章京（即大军机的僚属，俗称“小军机”）。

内阁诸官除各司日常事务外，其主要职责有两项：即向下颁发皇帝谕诏，向上递进奏章。

皇帝颁发的谕诏有四种：制书、诏书、制命和敕书。

向上递进奏章比第一项任务更繁重，凡是各部院和直省的公文奏章，首先都要送到内阁，由大学士代皇帝起草批示，再经皇帝审阅后，作为谕旨发给六科，最后再抄发各部院和直省执行。

源源不断的文牍，经内阁往来于皇帝与部院、直省之间，从而成为内阁的一项主要工作。

为了有效保存内阁所属文书，内阁又设大库（即内阁大库）存放档案。

大库分东、西二库，东库叫“书籍奏章库”，主要存放“实录”（奉敕编撰，与事实每多忌讳的编年大事记）、“起居德”（皇帝的言行录）“表奏”等。

西库称“红本库”，存放“红本”（内阁代皇帝以红笔批过的官员题本或皇帝亲自朱批件）。