推进中国政府间事权财权配置的调整与优化

二、关于财权划分：财权下移空间不大
背景：社会呼吁中央下放财权、降低集中度，充实地方财力。有一定 道理，但有必要深入辨析。
1、从国际比较来看，绝大多数国家中央财政收入 均占较大份额。
• 2012年，中国中央财政收入占全国财政收入比重为47.89%。 OECD 国家中，除少数国家中央（或联邦）财政收入比重在50%左右外 （如美国、德国），大部分在60%以上（日本60%、法国84%），高 的甚至超过90%（英国95%）。
• 2012年，中国中央财政支出占全国财政支出的比重为14.93%。 2009年经合组织(OECD)成员国中央政府支出占全部政府支出 （general government expenditure）非加权平均值是46%，其中 美国是54%，英国是72%，日本是40%。
二、关于财权划分：财权下移空间不大
推进中国政府间事权财权 配置的调整与优化
财政部科研所 刘军民 研究员
提 要：
财政体制正处于新一轮改革的关口 关于财权配置：财权下移空间不大 事权划分不清晰、不合理是当前体
制缺陷的主要方面 改革方向：适当上移事权，增强事
权要素的内在统一性
一、财政体制改革正处于新一轮改革的关口
1994年分税制改革以来，我国财政体制在保持基本框架稳 定的基础上发展完善。但总体来看，改革和完善的力度和 深度都不够，浅表性的完善居多，深层次的改革居少；增 量性调整居多，整体性改革欠缺。
• 在保障性住房事务方面，规定“省级负总责，市县抓落实，中央给予适 当补助”的事权承担机制。
• 再比如，我国用于保障社会基本公平正义的司法经费负担体制为“分灶 吃饭、分级负担、分级管理”，导致司法权地方化、地方行政干预。 2009年改为“明确责任、分类负担”的体制。
这种体制安排，导致财力薄弱地区的政府力不从 心，无法承担日愈快速增加的公共服务支出需求 导致严重的地区间苦乐不均。
• 我国《社会保险法》第5条规定“国家多渠道筹集社会保险资金，县级以 上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持”，第7条规定“县级以 上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工 作”，第72条规定“社会保险经办机构的人员经费和经办社会保险发生 的基本运行费用、管理费用，由同级财政按照国家规定予以保障” 。
2、从有关税收的属性来看，也不宜下划为地方税。
• 马斯格雷夫关于税收划分的七原则和罗宾•鲍威的六原则。 • 消费税有“寓禁于征”的政策含义和调控功能。作为地方税为带来激
励的扭曲。 • 增值税，世界上很少有国家和地方分享。若作为地方税，①会导致出
口退税操作的麻烦，由于退税责任上的问题造成商品不按经济规律流 动；②不利于全国统一市场的形成。Worse choice：VAT CIT。 • 企业所得税，若作为地方税，也会阻碍要素流动，导致跨地区兼并重 组障碍、地方保护主义。 • 个人所得税，定位于调节社会收入分配和促进地域公平性的税种，应 为中央税，国际上，个人所得税基本上都是中央拿大头。 • 不动产税、资源税等，税基流动性不强，并与地方政府努力程度、公 共服务、环境优化和管理水平息息相关，是适宜于地方来掌握并征管 的税种，也是当前我国地方税体系建设需要重点发展的方向。
范围，分清主次责任。”但这一规范要求明显过于原则化、笼统 化，缺乏具体细化的配套实施意见。
近10余年来，政府间事权划分进展十分有限。
三、事权划分不清晰、不合理是当前体制缺 陷的主要方面
1、中国有关事权划分，既不合乎理论，也不同于国 际通行作法。
• 我国目前覆盖全体居民的社会保障制度尚不健全，已有的各类社会保障 (如基本养老、基本医疗、失业保险等)统筹层次仍然主要停留在市县级 层面，养老、医疗、失业、住房保障、低保等这类项目支出都规定主要 由地方政府承担。导致严重的苦乐不均。
现行财政体制的问题：政府间事权和支出责任划分不够清 晰、不尽合理，地方政府财力与事权脱节；政府间转移支 付制度繁杂低效，规模较大、结构不合理，分配规范性和 透明度不高。
中央决策层高度重视财税体制改革。李克强总理在5月13 日召开的国务院机构职能转变工作会议上指出“必须加快 推进财政转移支付制度改革。……要下决心较大幅度减少 中央对地方专项转移支付项目，‘合并专项，扩大一 般’。”
二、关于财权划分：财权下移空间不大
3、从中国现实国情出发，中央财政收入比重也不宜 降低。
• 中国是一个地域差距十分大的国家，不仅经济发展水平差距大， 而且社会差异大，如民族构成各地差别较大、人口密度不一。另 外，自然地理条件差异大，有高原、平原，有沙漠、海岛，有高 寒地带、炎热地区。
• 中国一个国家从人口规模和国土面积来讲，就与由40多个国家组 成的整个欧洲（面积除俄罗斯）大体相当。
2003年，党的十六届三中全会就政府间支出责任划分提出： “按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和
地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。 属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证 国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性 事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。 属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理
现实中，地方政府在面对日愈庞大的跨省际的流 动人口，在公共服务提供上产生也很多困扰，多 项公共服务政策都是以户籍人口为基础，而不覆 盖流动人口，导致诸如流动人口子女入学难、保 障房并不覆盖住房条件最为困难的流动人口、异 地就医报销难等问题，群众对此反应十分强烈， 加深了社会排斥（social exclusion）和社会分 裂。
• 从促进区域协调发展和公共服务均等化Hale Waihona Puke Baidu角度出发，都有必要维 持中央足够的调控、统筹和地区均衡能力。
• 这种调控力可通过中央承担更多的公共事务和服务项目提供来实 现，也可以通过加大对欠发达地区的财政转移支付来体现。
三、事权划分不清晰、不合理是当前体制缺 陷的主要方面
背景：
1994年的分税制改革文件没能对各类事权做出系统化的明 确界定；